|
|
הבטחה מנהלית*
ד"ר מיכאל ויגודה
1. האם "הבטחתו" של שר השיכון מר אריאל שרון, להעניק לחברת אפרופים פרויקט בנייה של 3000 יחידות דיור, הבטחה שלא הבשילה לכדי חוזה מחייב כנהוג, מחייבת את מדינת ישראל? זו תמצית השאלה שלגביה בקשת את חוות דעתי אשר לעמדת המשפט העברי.
2. ובכן, אמנם מקורות אחדים מצביעים על כך שהבטחה שלטונית מחייבת אף כשאינה מלווה ב"מעשה קניין" הדרוש במשפט הפרטי לתוקפה המחייב של עסקה1. עיקרון זה נפסק להלכה לדוגמה בדיני מתנה. תחילה קובע השולחן ערוך את העדר תוקפה של הבטחה לתת מתנה בין יחידים, וזה לשונו:
וכן מי שאומר לחבירו ליתן לו מתנה, ולא נתן, הרי זה ממחוסרי אמנה [כלומר, שיש פגם מוסרי בהתנהגותו, אבל לא ניתן לאכוף את ההבטחה]. במה דברים אמורים, במתנה מועטת [כלומר, מתנה קטנה], שהרי סמכה דעתו של מקבל כשהבטיחו. אבל במתנה מרובה אין בה חסרון אמנה, שהרי לא האמין זה שיתן לו דברים אלו עד שיקנה אותו בדברים ו שהם נקנים בהם2.על הלכה זו מוסיף השולחן ערוך, ששונה הדין ביחסים שבין ציבור ליחיד:
יש מי שאומר שאם רבים אמרו לאדם אחד ליתן לו מתנה, אינם יכולים לחזור בהם, אפילו אם היא מתנה מרובה3.3. מקורה של הלכה זו בתשובה המובאת בהגהות מרדכי4, העוסקת בציבור ששכר מלמד והוא מבקש לחזור בו. ואלה דבריו:
וששאלת, רבים שהשכירו מלמד, אם יכולין לחזור קודם שהתחיל במלאכתו או לא? הדין פשוט... כל דבר הנעשה בפני שבעה טובי העיר, ואפילו בפני ג', אין יכול לחזור, דאין דומה מעשה רבים למעשה היחיד... ולכן נהגו שכל דבר שנעשה ברבים אין צריך קניין [גם לא] במקום שיחיד צריך קניין.4. אלא שיש להעיר שהלכה זו אינה מקובלת על כל הפוסקים. יש מן הפוסקים הסבורים שכוונת הדברים אינה לחיוב משפטי אלא לחיוב מוסרי בלבד (ואפשר לטעון שזו גם דעת השולחן ערוך, על פי הקשר הדברים שבהם הביא את דבריו5). כך כותב לדוגמה אחד מגדולי המשיבים במאה הט"ז, ר' שמאול די מודינא6 (רבה של שלוניקי), בשם ר' יוסף קולון (איטליה, המאה הט"ו):
מה שאינו כן רבים שאמרו לאדם א' ליתן לו מתנה [כלומר, שהבטיחו לו מתנה] אינם יכולים לחזור בהם אפי' במתנה מרובה, מרדכי פ' ו' דמציעא, כתב מהררי"ק ז"ל7... דאיסורא איכא ממיעוט אמנה אבל לא מצינו למכפויי [כלומר, שיש איסור בדבר בשל הפגם המוסרי שבדבר, אבל אין בסיס משפטי לאכיפה].5. אחרים מצמצמים את הדין הזה למקום שיש בו מנהג קבוע דווקא. למסקנה זו הם מגיעים מכוח סתירה בין תשובות הרא"ש (רבנו אשר בן יחיאל, אשכנז-ספרד, המאה הי"ג); מצד אחד פסק הרא"ש שהבטחה של הציבור מחייבת גם בלא "מעשה קנין"8, אך מאידך גיסא פסק הרא"ש9:
ועל הסכמה שבין הקהל ובין אביך ולא היה בה קנין. דע, שכל עסק ממון שבין אדם לחברו בלא קנין, דברים בעלמא, ישנו בחזרה, חוץ ממוחל ממון לחברו, דלא בעי קנין. נאם הכותב, אשר בן ה"ר יחיאל זצ"ל.לדעת ר' אהרון הכהן פרחיא10 (טורקיה, המאה הט"ז), יישוב הסתירה לכאורה בדברי הרא"ש הוא שלדעת הרא"ש הבטחה מנהלית מחייבת אם כך הוא המנהג הפשוט, אבל בהעדר מנהג כזה (וכך היה כנראה בתשובה שצוטטה לעיל), יש לדון בסכסוך שבין היחיד והמנהל כבסכסוך בין יחידים. וכך הוא מסכם את דעתו:
ונמצינו למדין לפי זה דבכל מקום שאין בו מנהג פשוט, ישאר הדבר על דין תורה, שאם אין בו קנין יכולים הקהל לחזור בהם11.6. גם מי שסובר שהבטחת שלטונית מחייבת, הרי המשמעות היא שעסקה שנעשתה בין היחיד לציבור מחייבת את שני הצדדים, וגם היחיד אינו יכול לחזור בו. אבל במקום שבו היחיד יכול לחזור בו (ואני מניח שבהיעדר חתימת החשב הכללי על ההסכם חברת אפרופים הייתה יכולה לחזור בה מן ההסכם), כי אז גם הציבור יכול לחזור בו. וכדברי ר' יצחק אלחנן ספקטור12 (קובנה, פולין, המאה הי"ט):
דאף דדברי הקהל אין צריכים קנין, עם כל זה לא עדיף מקנין גמור דקיימא לן דהיכא דצד א' יכול לחזור דאז אף הצד הב' גם כן יכול לחזור.7. סייג חשוב לתוקפה של הבטחה מנהלית בא בדברי אחד מגדולי הפוסקים בדורות האחרונים, ר' יצחק שמלקיס (אב"ד לבוב, פולין, המאה הי"ט), ולפיה אם העסקה נוגעת למקרקעין, אין לה תוקף אלא במעשה קניין:
אבל שימכרו [נציגי הציבור] קרקע בלא קנין - לא שמענו מפי הפוסקים13.8. גם לוּ היינו דוחים את כל ההסתייגויות שסקרנו לעיל, והיינו קובעים שההלכה היא שהבטחה מנהלית מחייבת מבחינה משפטית, גם בהעדר מנהג ברור, גם כאשר הצד השני יכול לחזור בו, וגם כאשר העסקה נוגעת למכירת מקרקעין, עדיין דומה שבנסיבות העניין שבנדון, אין לראות בהבטחת שר השיכון הבטחה מחייבת. ההבטחה של שר השיכון, אם ניתנה, ניתנה בהעדר סמכות, שהלא הדין במדינת ישראל הוא ששר אינו מוסמך לחייב את המדינה על דעת עצמו אלא עליו לעשות כן באישורו של החשב הכללי באוצר הבא לידי ביטוי בחתימתו על ההסכם. נמצא אפוא שאף אם ניתנה הבטחה מנהלית בנדון דידן, היא ניתנה בחוסר סמכות, והלא כלל הוא במשפט העברי, שהבטחה מנהלית שניתנה בחוסר סמכות ודאי אינה מחייבת.
כך פסק הרשב"א14 (רבי שלמה בן אדרת, ספרד, המאה הי"ג) בקשר לנציגי ציבור שחרגו מסמכותם כאשר מכרו נכס הקדש בניגוד לדין. וזה לשונו:
ואלו היה רשות ביד הצבור לשנות הקדש היה ממכרן מכר ואפילו בלא הכרזה דלא גרע ממתנה. שהרי הן יכולין לתת במתנה כאותן שאמר פרק בני העיר. אבל כאן אין יכולין לשנותו. חדא שהרי מקדיש זה הקפיד וצוה שלא יעשו ממנו הברחה. וכיון שכן אין הצבור יכולין ליתנו.כך פסק גם הרשב"ש15 (רבי שלמה בן שמשון דוראן, אלג'יר, המאה הט"ו), בעניין הדומה מאוד לענייננו, שם דובר על גזברים שפעלו שלא כפי המנהג:
אם הגזברים בלבד מכרוהו שלא במעמד הציבור [כלומר, שפעלו בחוסר סמכות], שאז יכולים הציבור לבטל את מכירתם, מפני שמכרו שלא כמנהגם.גם ר' יצחק שמלקיס, שהוזכר כבר לעיל, עומד על עיקרון זה:
ואין כוח לשום אדם למכור, רק ראש הקהל הראשון, איך אפשר למכור בלי הסכמת ראש הקהל הראשון?!וכך כתבו גם דייני בית הדין הרבני הגדול16 (באמרת אגב):
אבל אם מראש ידוע הוא שהמעשה איננו לטובת הציבור הרי מתחילה לא היו רשאים ראשי הציבור לעשותו, ואם כן כחו היפה של הציבור - האיך ייפה מעשה, אשר ראשיו מעולם לא היו מיופי - כח לעשותו.9. לסיום הדברים, מן הראוי לצטט את דברי בית הדין הרבני הגדול17, אשר נאמרו בקשר לתוקפו של הסכם רוטציה בין מפגלות:
ועם סיום חייבים אנו להוסיף ולומר לבעלי הדין: כי פרנסי ציבור בשליחותם בעניני הציבור, אל להם להשתמש בטענות שהתחייבויות אשר הם קבלום עליהם, אינן מחייבות, הואיל ולפי הדין יש ערעור בתוקפם. דיבור והתחייבות, ובעניני ציבור במיוחד, הם דברים שבקדושה, אשר יש לשמרם ולקיימם במלוא הכוונה כלשונם וכרוחם, וחלילה לחללם. בל יחל הציבור דברו וחס ושלום להחריב את הארץ על ידי העמדת דבריהם על דין תורה.וכל זאת רק ליתר שאת, כי בנידון דנן מחייב ההסכם לפי הדין, כמבואר.
ועיין בתשובת הרשב"ש בסימן תקס"ו הנ"ל, הכותב: צא וראה בכל קהלות הקדש איך הם מתנהגים בענין זה, שלעולם אינם חוזרים, לא משום דבר שלא בא לעולם ולא משום הונאה... ועוד שגנאי הוא לציבור לומר מוטעים היינו... ואלים כחא דצבורא ככח בין - דין; ואם באנו לבטל מכירתם אם כן מה כח בית - דין יפה.
ואם בדבר שהציבור נתאנה והוטעה, ונגרם הפסד בממון המיועד לצרכי הציבור, אונאה במידה אשר היחיד היה רשאי לחזור בו עקב זאת, על הציבור להפסיד ולא לחזור בו, כי ציבור לעולם עומד בדיבורו ואינו חוזר, יהא מה שיהא, אם כן קל - וחומר בן בנו של קל - וחומר במקום שאין הטעאה והונאה, ודאי שאסור לו לציבור לחזור מדבריו. ועל בני קהלת הקדש ברחובות להתנהג כפי שמתנהגים בכל קהלות הקדש - שלעולם אינם חוזרים.
10. אמנם, בנדון דידן, מאחר שההסכם נגע למקרקעין והוא נעשה בחריגה מסמכות, ברור מן המקורות שנסקרו לעיל, שאין לו תוקף משפטי.
הערות:
* חוות הדעת נכתבה לבקשתה על עו"ד רחל טיקטין, מפרקליטות מחוז תל-אביב
1. לדברינו כאן השווה א' בן יצחק, "על ההבטחה המנהלית", פרשת השבוע (משרד המשפטים), וארא, תשס"ד, גיליון מס' 153, אשר הצביע על המקורות המכירים בתוקפה של ההבטחה המנהלית והצניע את המקורות הדוחים או המצמצמים את תוקפה של ההבטחה.
2. שולחן ערוך, חו"מ, סימן רד, סעיף ח.
3. שם, סעיף ט. כיוצא בזה גם בעניין דיני המסים, רמ"א, חו"מ, סימן קסג, סעיף ו: "קהל שפטרו אחד ממסים, פטור. וכל דברי הקהל אינן צריכין קנין". מקורו בתשובת הרא"ש, כלל ו, סימן יט: "מנהג פשוט הוא מה שטובי הקהל מסכימים לעשות, שריר וקיים הוא בלא קנין". ראה עוד שו"ת הרא"ש, שם, סימן כא.
4. הגהות מרדכי, בבא מציעא, סימן תנז-תנח. וראה מ' אלון, המשפט העברי, עמ' 572, והערה 59 שם. לניתוח מקור זה ולשאלת ייחוסו למהר"ם מרוטנבורג, ראה י"ש קפלן, "אי כפיפותו של הציבור למגבלות המשפט הפרטי במשפט העברי", משפטים כה (תשנ"ה), עמ' 377, בעמ' 416-411.
5. וראה משפט שלום (שבדרון), בפירושו לשולחן ערוך, שם, שהעלה זאת כפירוש אפשרי בדברי השולחן ערוך, אם כי מנימוק אחר.
6. שו"ת מהרשד"ם, חו"מ, סימן צד.
7. שו"ת מהר"י קולון, שורש קמח.
8. ראה לעיל, הערה 3.
9. שו"ת הראש, כלל ו, סימן ה. וראה גם שם, כלל יג, סימן כ.
10. שו"ת פרח מטה אהרון, סימן קכג, ד"ה ומה שיראה.
11. וראה גם שו"ת שבות יעקב (ריישר), חלק ב, סימן קפא: "אכן כיון שכל בני המדינה נתרצו לזה ונתפשרו עם הקצין ואין אחר הפשר כלום ואע"ג דקי"ל פשרה צריכם קנין מכל מקום הא קיימא לן [=מקובל עלינו] דברי הקהל אין צריכין קנין כלל כמבואר בסמ"ע סימן כ"ב, ס"ק י"ב, ובש"ע סוף סימן קס"ג, וכן פסק בתשובת פרח מטה אהרן, חלק א, סי' קכ"ג, אלא שמקשה שם דברי תשובת הרא"ש אהדדי ומסיק דהכל תלוי במנהג אי דברי קהל צריכין קנין או לא. וכבר נתפשט המנהג במדינת אלו לפסוק ע"פ דברי רמ"א והסמ"ע דדברי קהל א"צ קנין".
12. שו"ת באר יצחק, יו"ד, סימן ג.
13. שו"ת בית יצחק (שמלקיס), חו"מ, סימן סא. ומביא בהמשך דבריו ש"הרב הגדול מ' משולם סאלאנט מביא לכך ראיה משו"ת הרא"ש, כלל ו, סימן טז". באותה תשובה עוסק הרא"ש בהסכם חכירת מקרקעין שנחתם בין הקהל ליחיד לפי כללי המשפט הפרטי.
14. שו"ת הרשב"א, חלק א, סימן תריז.
15. שו"ת הרשב"ש, סימן תקסו.
16. פד"ר, חלק ו, עמ' 173.
17. לעיל, הערה 16, בעמ' 181. וראה שו"ת פעמי יעקב, עמ' 39-30. וראה גם בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ואח', פ"ד מה(1) 749.
