כלכלה לאומית בשעת חירום

"ויוסף הוא השליט על הארץ הוא המשביר לכל עם הארץ"

ירון יעקובס^*

עורכים: אביעד הכהן, מיכאל ויגודה
עריכה לשונית: יחיאל קארה

"ראה נתתי אתך על כל ארץ מצרים" לפני כ- 3,800 שנה הוזעק בבהילות אל פרעה מלך מצרים יועץ אסטרטגי ששמו הלך לפניו כדי שיחווה את דעתו בסוגיות המטרידות את המלך. היועץ, יוסף הצדיק, חוזה משבר כלכלי חמור למשק המצרי, ומתווה בפני פרעה את הדרך הראויה להתמודד בו. המלך מתרשם עמוקות מן המקצועיות של היועץ, והוא מחליט למנותו לאחראי על יישום התוכנית הכלכלית. כך הפך יוסף לשר האוצר היהודי הראשון בעל סמכויות לא מוגבלות. תכנית החירום הכלכלית שהציע יוסף משורטטת בפרשת מקץ, ומימושה תוך כדי עדכונה מתואר אף בפרשתנו, פרשת ויגש. כאן נבקש להתייחס לסוגיית מעורבות הממשל בחיים הכלכליים הן בעיני המשפט העברי הן בעיני החוק הישראלי והפסיקה בישראל. "ויצברו בר תחת יד פרעה אכל בערים ושמָרו" לוח הזמנים של תוכניתו הכלכלית של יוסף, שנועדה לפתור את בעיית המזון בשבע שנות הרעב, הושתתה על מינוי אפוטרופוס, מעין דיקטטור חקלאי בלשון הרש"ר הירש על אתר1 שיגביל את הצריכה בשנות השָׂבע בשיתוף פעולה עם פרעה ופקידיו. אלה יגבו מס חומש ויאגרו מזון הן "תחת יד פרעה", במחסן תבואה מרכזי, והן בערים, לשימוש האוכלוסייה המקומית. יוטלו מגבלות על סחר תבואה וייצואה, כך שהחקלאים המבקשים למכור תבואה ימכרוה רק לפרעה כדי לשמור אותה בערים לצריכה מקומית מבוקרת בשנות הרעב. וכדוגמת מה שאמרו חז"ל, "נתן מה שבתחום טבריה בטבריה, ומה שבתחום ציפורי בציפורי"2; כל ציבור יפנה לעיר המרכזית במחוזו, ואילו סחר החוץ של התבואה יתבצע רק על ידי המדינה מן האוצר שבמחסן המרכזי. אחסון התבואה בערים נועד, בין היתר, למנוע אגירת מזון ובהלת קניות העלולות להרע את מצבה הכלכלי של המדינה. בהמשך הדברים מתברר שאגר יוסף כל דבר אוכל, לא רק תבואה, כמו שאומר הרמב"ן3:

"ויקבץ את כל אכל שבע שנים". והנכון בעיני שקיבץ את הכל תחת ידו, והוא נתן להם ממנו בכל שנה כדי פרנסתם, שלא יבזבזוהו, והוא שאמר: "ויקבצו את כל אכל השנים הטובות הבאות האלה, ויצברו בר תחת יד פרעה אכל בערים ושמרו" (מא, לה)... יורה שקיבצו כל הנאכל לאדם, בר ולחם ומזון, אפילו תאנים וצימוקים וכיוצא בהם, ויצברו מהם הבר אל תחת יד פרעה... וייתכן שנתן להם דמים בשער הזול מגנזי המלך, ולכן היה הבר לפרעה ומכרו להם בשני הרעב, כמו שכתוב: "וילקט יוסף את כל הכסף הנמצא בארץ מצרים" (מז, יד), או שלקחו המלך בחוזקה, כי אמר: אני שמרתיו.

"וכל הארץ באו מצרימה לשבּר אל יוסף" לארצות השכנות, שסבלו מן הרעב, נודע על מלאי התבואה שנאגר במצרים, והחלה נהירת קונים, ובהם אף אחי יוסף. כדי לכוון את הלחץ מחוץ לארץ לטובת האוצר המצרי, וגם כדי למנוע צריכת יתר של יחידים והתפתחות שוק שחור, נקט יוסף צעדי הגנה אחדים. מדרש רבה4 על הפסוק "ויוסף הוא השליט" (בראשית מב, ו) מתאר שלוש גזֵרות שגזר יוסף: "שלא ייכנס עבד למצרים" - איסור כניסת מחוסרי עבודה למצרים; "ושלא ייכנס אדם בשני חמורים" - הגבלת הייצוא לכדי משא חמור אחד; "ושלא יוליכו חמרים תבואה ממקום למקום" - ויסות השיווק הפנימי במדינה ומניעת הובלת תבואה לערים הגדולות, שלא יוכלו הסוחרים לספסר במחירי התבואה; "ושלא ייכנס אדם עד שלא יכתב שמו ושם אביו ושם זקנו"- חיוב זרים הנכנסים למצרים להציג בכניסתו דרכון או מסמכי זיהוי5. אף בעל "אור החיים"6, בבואו להסביר מדוע הדגיש הכתוב "וירדו אחי יוסף עשרה לשבּר בר ממצרים", מציין היבט כלכלי:

עוד נראה שלא היה מוכר יוסף אלא דבר קצוב לכל אחד, ומתכוון בזה לב' דברים, אחד נגלה ואחד נסתר. הנגלה - כדי שלא יתגר אדם בתבואה, ויש בזה שבח לו ושבח לקונים, שבח לו כדי שישתכר הוא בכל עליית השערים, ושבח לקונים כי הוא לא יעלה השער ביותר. ואחד נסתר - כדי שיבואו כל האחים אצלו, כמו שכן היה, כי באו כולן לקנות כל אחד הקצוב7.

ריכוזיות מול תחרותיות במשפט העברי שנים הרבה חיו היהודים תחת מגוון מערכות חברתיות וכלכליות, ואף ידוע הוויכוח הנוקב בין המצדדים בשוק חופשי לבין הדוגלים במשק מתוכנן, שהתנהל בין אומות העולם במאות השנים האחרונות. תורת ישראל נקטה עמדה בסוגיה זו במצוות היובל. ההלכה הכירה בעובדה שתחרות חופשית חיונית היא להבטחת רווחה כלכלית, אך הגבילה אותה לחמישים שנה. כדי לצמצם את הפערים החברתיים ותופעות העוני, ההלכה מוכנה לשלם את המחיר הכלכלי הנגזר מהגבלה זו - אבדן חלק מן המוטיבציה המניעה את מסחר הקרקעות. חז"ל ראו ביזמה הפרטית מנוע לפעילות כלכלית8, ואף סברו שבעלות קולקטיבית אינה יעילה, כדברי התלמוד9:

אמר רב כהנא: קידרא דבי שותפי לא חמימא ולא קרירא [=קדרת השותפים אינה חמה ואינה קרה].

למעשה, ראו חז"ל במנגנון השוק - מחיר, היצע וביקוש - מסד לפעילות כלכלית ראויה. לענייננו, יפים דברי התלמוד10, שיש בהם הבחנה בין שני סוגי שינויים בהיצע, המשפיעים באופן שונה על מנגנון השוק: בצורת, שמשמעה מחסור מקומי המשפיע על חלוקת המוצרים במדינה, אך אין בו כדי לצמצם את הכמות הממוצעת הכוללת של התוצרת החקלאית; כפנא, רעב, שהוא חמור מן הבצורת, ומשמעו מחסור בתוצרת חקלאית במדינה כולה בשל פגיעת כוחות הטבע או בשל מלחמה. בימי בצורת מנגנון השוק מתקן את חוסר האיזון בזמן קצר, אך בימי רעב הממשל חייב לנקוט אמצעים חריגים כדי למנוע סבל מן הציבור. ההלכה פיתחה שורת מנגנונים שייעודם ויסות כוחות השוק על פי ראייתה מתוך רצון לאזן בין היבטיו החיוביים של מנגנון השוק לבין הצורך להגן על החלשים והנחשלים. כך הסתעפו ממצוות התורה המחייבות הגינות - כגון איסורי גנֵבה, החזקת מידות ומשקלות חסרות או אונאה - פסקי הלכה, תקנות קהל ותשובות רבות11. אף התפתחה תפיסה מוגדרת לעניין הפיקוח על המחירים, "המחיר ההוגן", ובעיקר על מחיר מוצרי היסוד12. מנגנון הפיקוח על ייצוא המוצרים החקלאיים הבא למנוע מחסור מקומי, נזכר כבר בתלמוד הבבלי: "תנו רבנן. אין מוציאין פירות מארץ ישראל, דברים שיש בהן חיי נפש, כגון יינות, שמנים וסלתות"13. בהמשך הסוגיה סמכויות מנגנון זה מורחבות אף לתחום המסחר הפנימי: "אין משתכרים בארץ ישראל בדברים שיש בהם חיי נפש, כגון יינות, שמנים וסלתות". והסביר הרשב"ם [ר' שמואל בר' מאיר, נכדו של רש"י, צרפת, המאה הי"ב] שכוונת הלכה זו שהמגדלים והיצרנים עצמם ימכרו את תוצרתם ישירות ללקוחות, לא באמצעות סוחרים מתווכים, מתוך כוונה למנוע את האמרת מחיריהם. "ויבא יוסף את הכסף ביתה פרעה" - דואליות נורמטיבית הכוח משחית, ופעמים הרבה כוח כלכלי נעשה זרז מרכזי לשחיתות. השחיתות גדלה עם הריכוזיות. התערבות הקהילה או המדינה בשוק מובילה לעתים קרובות לצורות שונות של שחיתות הנובעות מן ההגבלות על חופש המסחר. העברת תהליך קבלת ההחלטות, במלואו או בחלקו, מתחום הפעילות הכלכלית של הפרט אל הביורוקרטיה מעניקה לה כוח המשפיע לא רק על הונם של התושבים, אלא גם על כל הנוגע לחייהם הפיסיים והחברתיים. התערבות המגזר הציבורי מנוגדת לתפישה לפיה התוצאה הכלכלית האופטימלית מושגת על די כוחות השוק בלבד. ההתערבות של המגזר הציבורי יוצרת עיוותים הן בהחלטות הנוגעות להשקעות, הן במדיניות השכר והן בהקצאת המשאבים הכלכליים. בחפשם אחר דרכים לעקיפת העיוותים הללו, שנוצרו בשל התערבות לא-כלכלית, נדחקים האזרחים לא פעם להערמה על החוק, ומעשי רמייה הופכים לדרך חיים, ושוחד כספי ופוליטי הופך להיות הכרחי לצורך קיום הפעילות הכלכלית. התנ"ך מתאר השפעות משחיתות מעין אלו, והמפרשים הופכים תיאורים אלו למודרניים ורלוונטיים. וכך אנו קוראים בספר שמואל על התנהגותם הבלתי מוסרית של בני עלי, הכוהן הגדול, ושל בניו של שמואל14. יוסף, שהיה מודע לאמור לעיל, פעל על פי עקרונות הצדק והשוויון המובעים בדברי בג"צ: "בהשתמשה או בעשותה את פעולותיה, נטלה הרשות על עצמה תפקיד של נאמן כלפי הציבור. בתור שכזה, חייבת הרשות להתייחס יחס שווה אל שווים"15. ומעין זה אומר ר' עובדיה ספורנו [איטליה, המאה הט"ו] בפירושו לפסוק: "ויכלכל יוסף את אביו ואת אחיו ואת כל בית אביו לחם לפי הטף"16:

אף על פי שהיה בידו להרבות להם מזון, נתן להם במידה מספקת, כאמרת ז"ל17: "בזמן שהציבור שרוי בצער, אל יאמר אדם: אלך לביתי, אוכַל ואשתה, ושלום עליך נפשי".

אך לא די בזה. יוסף מלקט את כל הכסף הנמצא בארץ מצרים ובארץ כנען, תמורת המכירות, ומביאו לבית פרעה. ואומר הרמב"ן18:

סיפר הכתוב זה, וגמר העניין בכל הפרשה, להודיע מעלת יוסף בחכמה בתבונה ובדעת, וכי היה איש אמונים, להביא כל הכסף בית פרעה, ולא עשה לעצמו אוצרות כסף ומטמוני מסתרים בארץ מצרים, אבל נתן למלך הבוטח בו כל הכסף.

רשויות השלטון ורשויות המִנהל - רשויות המדינה, רשויות מקומיות, תאגידים סטטוטורים וכל אדם או גוף המפעיל סמכויות על פי דין - כפופים להלכות המשפט המנהלי. תחולת כללי המשפט המנהלי על רשויות מנהליות קיימת לא רק כאשר הרשות מפעילה סמכות מנהלית, אלא גם כאשר הרשות מבצעת פעולות 'פרטיות' או עסקיות, כפי שעשה יוסף. בית המשפט העליון קבע כי על פעולה 'פרטית' של הרשות המנהלית חלה דואליות נורמטיבית, כלומר חלות שתי מערכות דינים - מערכת הדינים של המשפט הפרטי ומערכת הכללים של המשפט המנהלי:

מקום שהמדינה פועלת בתחומי המשפט הפרטי, חייבת היא לקיים, בנוסף לנורמות הרגילות של המשפט הפרטי, החלות על כל אדם, אף את הנורמות המיוחדות של המשפט הציבורי החלות עליה כנאמן הציבור, תוך התאמתן של נורמות אלה למערכת היחסים עליהן היא מוחלת, הם היחסים של המשפט הפרטי המבוססים על יחס וולונטרי19.

רעיון הדואליות הנורמטיבית, שהחל בהכפפת פעולות פרטיות ומסחריות של רשויות מנהליות לכללי המשפט המנהלי, קנה לו חיים משלו, ובסיועו החל המשפט המנהלי יוצא מגבולות הרשות המנהלית אל עבר גופים פרטיים מעין מנהליים. מגמה זו היא בעלת אופי כללי: "היא מאפשרת להחיל מערך שלם של עקרונות מתחום המשפט המנהלי על תאגידים שהוקמו במסגרת המשפטי הפרטי. על דרך ההכללה ניתן לקבוע, כי תאגידים שנמצאו דומים מבחינה פונקציונלית לרשויות מנהליות הוכנסו למסגרת התחולה של המשפט המנהלי"20. פסק הדין המנחה בעניין זה ניתן בבג"צ מיקרו דף21, שעלתה בו השאלה: "מהי המערכת הנורמטיבית אשר תחול על האופן בו מקבלת חברת החשמל החלטות באשר להתקשרויותיה החוזיות?". חברת החשמל היא חברה ממשלתית. על התקשרויותיה החוזיות חלה, בראש ובראשונה, מערכת הדינים האזרחית הרגילה, והשאלה היא "אם, בצד כללי המשפט האזרחי, יש מקום להטיל על חברת החשמל, בפעולותיה בתחום המשפט הפרטי... נורמות של המשפט הציבורי, באופן שאם קיימת סתירה בין השתיים, יד המשפט הציבורי על העליונה". בית המשפט השיב בחיוב על שאלה זו, וקבע שהנורמות שבמשפט הציבורי חלות על חברת החשמל. פסק הדין אינו קובע דין באשר לחברות ממשלתיות בכלל, שהרי קבע בית המשפט שחברת החשמל אינה חברה ממשלתית ככל חברה ממשלתית אחרת. אדרבה, אופייה המיוחד מצדיק להחיל עליה נורמות של משפט ציבורי, כדברי השופט ברק:

אכן, יהא דינן של החברות הממשלתיות אשר יהא - ואין לנו צורך להכריע בהן בעתירה שלפנינו - מעמדה של חברת החשמל שונה הוא ממעמדה של חברה ממשלתית רגילה. המייחד את חברת החשמל הוא, שהצטברו בה מספר תכונות המשוות אותה לעניין הדין החל על פעולותיה לתאגידים הסטטוטוריים. תכונות אלה הן בעיקר: קיומן של סמכויות שלטוניות, הענקת זיכיון בלעדי מהמדינה והשליטה על אמצעי ייצור חיוני (חשמל). חברת החשמל היא Public utility, ובתור שכזו יש לה מעמד מיוחד.

עוד אמר בית המשפט בעניין זה:

איני סבור כי יש להפעיל על חברת החשמל, שעה שהיא פועלת במשפט הפרטי (כגון בהתקשרויותיה החוזיות), את המשפט המנהלי על מלוא היקפו ודקדוקיו. יש להפעיל עליה את עקרונות היסוד של הגינות, שוויון, סבירות, יושר ותום לב, וכיוצא בהם מושכלות ראשונים של מִנהל ציבורי ראוי. בהגשמתם של עקרונות אלה, הלכה למעשה, יש להתחשב באופיה המיוחד של חברת החשמל, שהיא 'יצור כלאיים' מיוחד במינו.

ההלכה בעניין מיקרו דף החילה את עיקרי המשפט המִנהלי על חברת החשמל, שהיא חברה ממשלתית, אך אין לגזור ממנה הלכה בעניינן של חברות ממשלתיות אחרות. ואכן בדב"ע מפעלי ים המלח בע"מ - שיינין22, קבע בית הדין הארצי לעבודה שדיני המשפט המנהלי אינם חלים על מפעלי ים המלח, למרות ש"חברת מפעלי ים המלח" היא חברה ממשלתית הפועלת מכוח זיכיון שניתן לה בחוק, ולפיו היא זכאית לנצל את אוצרות הטבע שבים-המלח. הטעם להחלטה הוא ש"חברת מפעלי ים המלח" אינה מספקת שירות חיוני לציבור, ורק לאזרחים מעטים יש זיקה משמעותית יומיומית אליה. וקבע בית הדין: "מסקנתנו היא כי למעט באותם מקרים שבהם קיימים נתונים זהים או דומים לאלה של חברת החשמל, אין זה מן הראוי להחיל באופן כללי על חברה ממשלתית בתור שכזו את כללי המשפט המנהלי". סוף דבר כפי שראינו לעיל, ייסד יוסף הצדיק את אסכולת הדואליות הנורמטיבית בפעולותיו והגשמת מטרותיו להתמודדות עם שעת החירום הכלכלית שפקדה את מצרים. אף שפעולות אלה נגעו לתחום המשפט הפרטי - קנייה ומכירה - הוא נהג בהן בשוויון ובשקיפות, ולא הפלה לטובה את בני משפחתו. ראוי שנשכיל אף בימינו אלה להקפיד ולשלב יעילות כלכלית עם אתיקה, לעודד יזמות וצמיחה, אך חובה עלינו לקיים במקביל צדק סוציאלי ברוח מעשי אבותינו לדורותיהם.

הערות: * מנהל רשות החברות הממשלתיות, משרד ראש הממשלה. 1. בראשית מא, לה. מעניינת הערתו של רש"ר הירש בדבר הצורך הניהולי שעמד עליו יוסף, שראוי להפריד בין היבטי גביית המס - פרעה ופקידיו, לבין ניהול המהלך הכלכלי - האפוטרופוס. אף המלבי"ם מתייחס להיבט ניהולי זה מנקודת מבט דומה (בראשית מא, לג). 2. בראשית רבה ד ה. 3. בראשית מא, מח. 4. סדר מקץ צא, ד. 5. מפרשי המדרש דנים בסתירה בין לשון "שלוש גזרות גזר" לבין פירוט ארבע גזרות. סתירה זו מחמירה נוכח הופעתו של מדרש זה אף ב"קהלת רבה" וב"ילקוט שמעוני", וגם בהם נזכרות רק שלוש מן הגזרות, וחסר איסור הובלת תבואות ממקום למקום. עיין שם. 6. בראשית מב, ג. 7. איננו מתייחסים כאן למניעיו האישיים של יוסף להתקנת התקנות. 8. ירושלמי, בבא מציעא פ"ה ה"א. 9. בבא בתרא כד ע"ב. וראה רש"י, שם. 10. תענית יט ע"ב. 11. כגון: "מעמידין אגרדמין בין למידות בין לשערים" (בבא בתרא פט ע"א); "חייבים בית דין להעמיד שוטרים... שיהיו מחזרים על החנויות ומצדקין את המאזניים ופוסקים השערים" (משנה תורה, הלכות גנבה ח, כ). 12. משנה תורה, הלכות מכירה יד, א-ב. 13. בבא בתרא ד ע"ב. 14. שמואל א: ב, כב; ח, ח. 15. בג"צ 262/62, פרץ כ' המועצה המקומית כפר שמריהו, פ"ד ט"ז 2115. 16. בראשית מז, יב. 17. תענית יא ע"א. 18. בראשית מז, יד. 19. בג"צ 840/79, מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד (3) 729, 748. 20. ד' ברק-ארז, "משפט מנהלי", ספר השנה של המשפט בישראל, בעריכת א' רוזן-צבי (תשנ"ב-תשנ"ג), עמ' 197, 217. 21. בג"צ 731/86, מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא (2) 449. 22. דב"ע נ"א/ 3-1 פד"ע כב 271.

---

---