יצחק בן-אהרן (אחדות העבודה-פועלי ציון):

לא מבינים אנגלית.

מנחם בגין (תנועת החרות):

טוב, למען חבר-הכנסת בן-אהרן, ש"איננו מבין" אנגלית, אתרגם את מה שאמרתי לעברית פשוטה: "החוקה הזאת תהא החוק העליון של הארץ". ואילו באנגליה החוק העליון של הארץ הוא חוקתה. עובדה היא שיש באנגליה חוק עליון, שנצבר במשך דורות רבים מתוך המשכיות, שלא הופסקה מאות בשנים, של המשפט המקובל וגם של הסטאטוסים הכתובים.

ואילו אצלנו המצב שונה. אנו חידשנו את חיינו הממלכתיים אחרי הפסקה "קלה" של שבעים דורות בערך, ואין לנו במדינה חוק שאפשר לכנותו מבחינה ממלכתית "חוק עליון", ושאותו אפשר היה - גם בלי שיהא כתוב במסמך אחד-להפוך לחוקת המדינה.


הוגי-דעות אחרים במשפט הציבורי טענו שיש שלושה גורמים המניעים מדינות לקבוע חוקות כתובות לעצמן.

הגורם הראשון: הינתקות - בלע"ז "סצסיה". אני מקווה שחבר-הכנסת בן-אהרן מבין את המלה הזאת, היא איננה אנגלית. אמרתי: "הינתקות" בלע"ז "סצסיה".

יצחק בן-אהרן (אחרות העבודה-פועלי ציון):

או "פלישה".

מנחם בגין (תנועת החרות):

לא, הינתקות איננה פלישה. לפעמים ההינתקות באה כתוצאה של פלישה, ולפעמים הפלישה באה כתוצאה של הינתקות, אבל אין זה אותו הדבר.

אנו עומדים לפי שעה על הגורם הראשון, והוא הינתקות, או "סצסיה".
הגורם השני: מהפכה;
הגורם השלישי; חוזה.

הדוגמה הבולטת ביותר להינתקות: ארצות-הברית של אמריקה. הדוגמה החשובה ביותר לגורם השני: צרפת אחרי שנת 1789. והדוגמאות הרבות לגורם השלישי: המדינות שקמו בעקבות חוזה ורסיי, לאחר מלחמת-העולם הראשונה.

המצב במדינת ישראל

מה היה אצלנו? לכל הדעות היתה הינתקות. היינו במשך שנות דור בתחום של האימפריה הבריטית. וכתוצאה של התקוממות מזויינת, לא פחות מאשר בארצות-הברית של אמריקה, ניתקנו את עצמנו מן הגוף הממלכתי ההוא. על כן, על פי הדעה המשפטית המוסמכת הזאת, היה יסוד - מיד לאחר קום המדינה, מיד לאחר מעשה ההינתקות - לתת למדינה זו חוקה, ולא לחיות מפי מה שהיה בעבר, בעוד אשר לא קיבלנו לאורך-ימים את החוק אשר בבריטניה קוראים לו "חוק עליון" והוא בבחינת חוקתה הבלתי-כתובה של הארץ ההיא. עובדה היא שעדיין אין לנו חוקה, ועובדה שניה היא שנמנע מאתנו להביא לפני הכנסת מסמך משפטי חוקתי שלם.

מדוע נמנעים מכתיבת חוקה?

הרוצה לנסות ולהסביר את סיבת הימנעותנו מן המעשה החוקתי הזה, אין לו אלא לנסות וללכת לעיר אחרת, לארץ אחרת, ובעיקר לתקופה אחרת. לו היינו כיום באתונה העתיקה, אפשר היה לומר שבגישה לבעיית החוקה השלמה מתגלית העמדה או של המדינאי או של הדמגוג.

יצחק רפאל (הפועל המזרחי והמזרחי):

זה שייך לוויכוח המדיני.

מנחם בגין (תנועת החרות):

האמינה לי שאציין את הקשר, אבל המתן בסבלנות.

הדמגוג, כל עוד יש לו רוב, רוצה להבטיח לו ולעצמו יד חופשית. הוא אינו רוצה להעלות על הדעת שבאחד הימים הוא יהיה במיעוט. הוא חוטף, ואיננו רוצה שום יסודות קבועים. ואילו המדינאי יודע שרוב ומיעוט במדינה מתחלפים ומשתנים. בהיותו במיעוט הוא מקבל את דין הרוב, אבל הוא יודע שהוא זכאי לתבוע לעצמו זכויות מסוימות. הוא מוכן לקבל אותן מתוך הנחה שכאשר יהיה הוא ברוב, יתן אותן הזכויות למיעוט. זהו ההבדל ביחס לחוקה בין שני הטיפוסים האלה.

אבל הואיל ואנו לא באתונה העתיקה אלא בירושלים החדשה - לא ארחיב את הדיבור על נושא מדגדג זה. אני סובר שבדיון על תקציב משרד ראש הממשלה תינתן לנו ההזדמנות הנוחה לנגוע עוד פעם בבעיה המיוחדת הזאת.

הדיון בחוק הכנסת הוא בגלל שאין חוקה

משום שאין לנו חוקה, ומשום שנמנע מאתנו להביא לפני הכנסת מסמך משפטי שלם - אנו היום, אחרי שנים רבות של דיונים ודיונים-מחדש, של הסתייגויות, השגות והחלטות - קיבלנו חוק מקוטע, גזור מן השלמות המשפטית בחוקי מדינה, מלא פרטים שאינם חשובים, אינו מכיל פרטים שחשיבות להם, ועלינו לדון בחוק יסודי ששמו "חוק הכנסת".

כמובן, אין לנו ברירה אלא לשמור על המסגרת של הוויכוח, לאחר שאמרתי מה שאמרתי, ואעמוד קודם כל על הסעיף הראשון בחוק המוצע. הוא אומר: "הכנסת היא בית-המחוקקים של המדינה". ההגדרה הזאת אופיינית מאד למציעי החוק ולמנסחיו. הרי אין בהגדרה זו אמת משפטית. צאו וראו, חברי הכנסת הנכבדים: בארצות-הברית של אמריקה, יותר מכל מדינה אחרת, קיימת הפרדת הרשויות. הם קיבלו שם את אשר כתב מונטסקייה ב"רוח החוקים" ביחס לבריטניה, בעוד אשר בבריטניה עצמה, כידוע, האסכולה של מונטסקייה מעולם לא נתקבלה, למעשה מעולם לא הייתה קיימת, בוודאי לא בשלמותה. אבל בארצות-הברית נתקבלה הפרדת הרשויות. אין לומר שהיא מושלמת, ובכל זאת היא מרחיקת-לכת, אם מותר לומר כך. אף על פי כן, בחוקה האמריקנית, כשהיא מגיעה לחלק התחיקתי, נאמר בסעיף הראשון של אותו חלק (אני פוחד לצטט באנגלית, אשתדל לתרגם מיד לעברית): "כל הסמכויות החוקתיות הכלולות בחוקה הזאת מוענקות לקונגרס של ארצות-הברית". ההדגשה היא במלה "כל". כי הרי ברור שלקונגרס של ארצות הברית, תחת הכותרת "Legislative Section", ניתנות הסמכויות לחוקק חוקים. אבל הם לא הסתפקו בכך, אלא אמרו: כל הסמכויות החוקתיות מוענקות לקונגרס. ללמדך: לשום רשות אחרת אין זכות לחוקק חוקים.

אין הפרדת רשויות בישראל

אצלנו המצב אחר. אין אצלנו הפרדת הרשויות במובן המקובל בארצות-הברית של אמריקה. אצלנו למעשה הממשלה היא בבחינת "ועד פועל נבחר" של הכנסת. אצלנו יש סמכות לממשלה לחוקק חוקים, אם על פי תקנות לשעת חירום - הידועות לשמצה מתקופת השלטון הבריטי - ואם על פי החוק הקיים, המסמיך את הרשות המבצעת לחוקק חוקי משנה. זאת אומרת: הסמכות הבלעדית של הכנסת לחוקק חוקים אינה ניתנת לה. ואף על פי כן, מנסחי החוק הסתפקו במשפט פשוט, לאמור: "הכנסת היא בית-המחוקקים של מדינת ישראל".

כלום זה נכון: הרי הכנסת מקימה ממשלה ומורידה ממשלה. הרי הכנסת מפקחת, או לפחות צריכה לפקח, אם במישרין ואם בעקיפין, על ידי ועדותיה, על הממשלה ועל פעולותיה. ודאי, אחד התפקידים של הכנסת הוא לחוקק חוקים. אבל אין זה תפקידה היחידי. הנה כי כן באים אנו בפעם הראשונה, אחרי שמונה שנים, להגדיר את מעמדו של בית-הנבחרים בישראל, ואנחנו אומרים שבית-המחוקקים תפקידו היחידי והבלעדי - כך יוצא מן הנוסח הזה - הוא לחוקק חוקים. זה איננו נכון. זה איננו מבטא את המציאות, זה ודאי איננו נותן כבוד למעמדה של הכנסת.

מאיר ארגוב (מפא"י):

אתה מתעלם מסעיף הוועדות.

מנחם בגין (תנועת החרות):

אם חבר-הכנסת ארגוב חושב ששכחתי בין השאר את ועדת החוץ והביטחון - טעות בידו. אני זוכר שיש בחוק המוצע סעיף על ועדות. אבל מה שאמרתי אינו חל על הוועדות אלא על הכנסת בתור כזו. לכן אני חושב שאת הסעיף הזה, שהוא חשוב מאד גם מבחינה מוסרית, צריך יהיה לתקן. אנחנו נציע נוסח אחר. אין אני מביא נוסח מושלם, אלא את הרעיון ביסודו:

"הכנסת נושאת את ריבונות האומה, נותנת חוקים למדינה ומפקחת על הממשלה ופעולותיה".

נוסח זה יש בו שלושה אלמנטים. ראשית, התשובה לשאלה מי נושא את ריבונות האומה. התשובה היא: כנסת נבחרת על ידי העם, היא נושאת את הריבונות הזאת, היא מבטאת אותה. יש לומר לעם: כאן, בבית הנבחרים, שאתה מקים אותו, על-פי בחירתך, מתגלמת ומתבטאת ומתמצית ריבונותך. נוסף לכך היא נותנת חוקים למדינה. אבל באופן מתמיד היא מפקחת על הממשלה. והפיקוח פירושו גם העלאה וגם הורדה.


אני בא לסוגיה אחרת, ובלי הקדמות אקרא לה "רפרנדום". ז'אן ז'אק רוסו אמר בימיו, כאשר עדיין היה קיים חוק שבע השנים לקיומו של בית-הנבחרים הבריטי, שהעם האנגלי חפשי הוא רק פעם אחת בשבע שנים. ודאי שיש בהגדרה זו מידה רבה של הפרזה. ברוסית הקלאסית, הידועה ליושב-ראש ועדת החוקה חוק ומשפט יותר טוב מאשר לי, אפשר היה לכנותה "פרגנוט פאלקו".

אולם הרעיון הוא בזה שלמעשה פעם בשבע שנים - בתקופה הזאת פעם בחמש שנים - הולך עם, שהוא חפשי, לבחור את נציגיו, ואז הוא מבטא את חירותו המדינית. על משקל זה, מתוך הודאה שיש באמרתו של רוסו הפרזה, אפשר היה לומר שעמנו חפשי פעם אחת בארבע שנים, אם כי גם אז איננו חפשי לגמרי. כל עוד במדינה שלנו יהיה קיים מצב בו הפרוסה תלויה בהשקפה או להיפך, בו השליט הוא המפרנס או להיפך, אין העם חפשי באותו יום גדול בו יכול הוא, על ידי הטלת פתק לקלפי, להחליט מי ומי ילך לממשלה, מי ומי ילך לאופוזיציה.

הכרעת העם במשאל כתוספת לבחירות

אנחנו היינו מציעים לכל חברי הבית, ללא הבדל סיעה, לחשוב היטב על הסוגיה הזאת של רפרנדום כתוספת לחירות האזרח והתושב במדינת ישראל.

לא הייתי מציע רפרנדום של חובה, כפי שהוא קיים במדינות מסוימות בארצות הברית, או כפי שהוא קיים במדינות בעלות חוקה כתובה. במדינות הללו, כל הצעה שמשמעותה שינוי האפשרי של אחד מסעיפי החוקה, חובה להביאה להכרעת העם, בלעז: רפרנדום. הייתי מציע ללכת בדרך של רפרנדום יזום. כלומר, אם מספר מסויים של אזרחי המדינה דורש שבעיה מסויימת תבוא להכרעה לא רק על ידי בית הנבחרים אלא גם על ידי העם, חייב בית הנבחרים להניח לעם להכריע.

מהו המספר? זה ניתן לקבוע. הייתי הולך בדרך המעטה. הייתי מציע עשרה אחוזים של בעלי זכות הבחירה. באירלנד, על פי חוקתה, רשאי היה חלק העשרים של בעלי זכות הבחירה לתבוע רפרנדום. בשווייץ, על פי החוקה משנת 1874 היו רשאים שלושים אלף תושבים בעלי זכות הצבעה לתבוע רפרנדום, ועל פי החוקה של 1891 - חמישים אלף אזרחים.

יצחק בן אהרן (אחדות העבודה - פועלי ציון):

אבל לא לגבי כל ענין.

מנחם בגין (תנועת החרות):

נכון.

אילו היינו מקבלים עשרה אחוזים מבעלי זכות ההצבעה, פירוש הדבר, כבר כיום, לפחות מאה אלף אזרחים, וברבות הימים יותר ויותר.

רפרנדום יזום

אני רוצה לנסות לבנות את הבנין של רפרנדום יזום, אדוני יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט. אני מבטיח לך כי בדיון בוועדה נביא נוסח כזה שלא תוכל לבוא הטענה שאנחנו מביאים נושא חדש. בינתיים הבה ננסה להקים את הבנין עצמו.

יכולים להיות שני מקרים:
הכנסת דנה בבעיה מסוימת, אם מבחינת החלטה ואם מבחינת חוק, ועד שהכנסת מחליטה, עוברת תקופת זמן מסוימת, ובתקופה זו מספיקים מאה אלף אזרחים לחתום על קובלנה או על פטיציה בלעז אל בית-הנבחרים ודורשים שהעניין יימסר להכרעת העם. במקרה זה חייבת הכנסת להפסיק את הדיון בשאלה זו עד שייערך משאל-עם על פי חוק שתחוקק הכנסת לאותו עניין.

או מקרה שני: הכנסת דנה בבעיה מסוימת, האזרחים לא הספיקו להגיש את החתימות, ההחלטה נתקבלה, ובכל זאת מאה אלף איש או עשרה אחוזים מבעלי זכות הצבעה דורשים את הרפרנדום. אז בדיעבד בא הענין שנית למשאל-עם. ורצונו של העם, כפי שיתבטא בהצבעה כללית, הוא שייעשה, גם אם יכריע נגד החלטת הכנסת או נגד החוק שקיבלה הכנסת.

הרפרנדום אפשרי בעם קטן

אני סובר שאנחנו יכולים מבחינה מעשית להכניס את המוסד הזה לתוך שלטון-העם שלנו, משום שאנחנו עם קטן. ענין הרפרנדום הוא ענין מסובך אצל עמים גדולים. אני מתכוון לעמים גדולים במספר. אנחנו עם קטן במספר, לדאבון לבנו, ועוד שנים רבות נישאר עם קטן. ובעם קטן הרפרנדום אפשרי מבחינה ממשית, אבל הוא גם רצוי מאד, ביחוד בתקופה זאת. אני מדגיש את המלה "ביחוד", כי אין תקופתנו דומה לימים ההם. במאה התשע-עשרה, ואפילו עד פרוץ מלחמת-העולם הראשונה, אפשר היה להניח שאם אומה בוחרת בנציגים לתקופת זמן מסויימת משום שהם מייצגים דעה זו ולא אחרת, הרי היא יכולה למסור להם לאותו זמן יפוי-כוח שלם. אפשר היה להניח, כי שום דבר מיוחד לא יקרה באותן ארבע שנים או חמש שנים, - בארצות-הברית - תמיד לא יותר מאשר שנתיים - או אפילו בשבע שנים, כי המים בימים ההם זרמו לאיטם והיתה סטאביליזאציה במצב. ואם בכל זאת התרחש דבר מיוחד - אזי בבריטניה היו מחליטים לפזר את הפארלאמנט והבחירות היו מעין משאל-עם, על מה שקרוי בשפתם Lssue חדש.

לא כן בתקופתנו. מאחורי הדלת שלנו, מעבר לכתלי הבית הזה, אולי כבר ניצב מאורע חדש; הוא יכול לקרות בשעה שאנו דנים בחוק הזה, הוא עלול לקרות במשך ארבע שנים - כל תקופת כהונתה של הכנסת. פירוש הדבר שמבחינת המהות של שלטון-עם אין לומר שאם מפלגה מסוימת קיבלה לארבע שנים את הסמכות לנהל את עניני העם, הרי היא קיבלה את הסמכות הזאת לכל העניינים העומדים להתחרש במשך ארבע השנים הללו. עלולים באותן השנים להתרחש מאורעות שהעם לא יכול היה להביאם בחשבון בלכתו לקלפי. לכן החובה, חברי הכנסת הנכבדים, מדי פעם בפעם לתת לעם את האפשרות לבדוק שמא בענין זה מוטב שהוא עצמו יכריע בו?


הסוגיה השלישית, לה הייתי רוצה להקדיש מלים מספר, היא ההגבלה העצמית של סמכות בית הנבחרים. רבותי, חברי הכנסת הנכבדים, כולנו בוודאי שמענו על התיקון החמישי לחוקה האמריקנית. התיקון הזה מפורסם מאוד, ביחוד בשנים האחרונות, בעולם כולו. אבל יש בחוקה האמריקנית תיקון אחר שנתקבל בשנת 1791, וזהו תיקון מספר א'. שם נאמר בין השאר בהאי לישנא:

הקונגרס לא יחוקק שום חוק הבא להגביל את חופש הדיבור או את חופש העתונות או את זכותו של העם להתכנס בשלוה.

אני מבקש מכל חברי הכנסת, גם מאלה שאינם משפטנים, להקדיש תשומת-לב לביטוי "הקונגרס לא יחוקק שום חוק". ... אלא אם כן באותו תהליך מסובך לשינוי חוקת ארצות-הברית תשתנה החוקה עצמה. זו ערובה מוחלטת שניתנת על ידי בית הנבחרים לאזרחי הארץ ההיא בקשר עם זכויות מיוחדות שלהם. אפילו לא רוב של שני שלישים, בוודאי לא רוב רגיל, אפילו לא רוב של שלושת רבעי הבית התחתון, אפילו לא רוב מיוחד של שני הבתים, אלא נאמר: הקונגרס כולו לא יחוקק שום חוק, שיש בו משום הגבלה של חופש הביטוי בכתב או בעל פה וגו'. אני מייעץ לכם להתבונן ב"אמנדמנט" הזה שנתקבל בראשית קיומה של חוקת ארצות הברית על ידי אבות הרפובליקה. כנראה יש בכך איזו חכמה גדולה, אם בית הנבחרים מרצונו החפשי בא להגביל את סמכויותיו.

טעות היא לחשוב ששלטון-עם, או בלעז - "דמוקראטיה", - מתבטא רק בזה שיש רוב ומיעוט. ודאי שהרוב מכריע והמיעוט מקבל את דעתו גם אם הוא מוחה, אך הוא פונה אל העם, ובאחד הימים המיעוט נהפך לרוב והרוב למיעוט וחוזר חלילה. זהו הצד הפורמאלי בשלטון-עם. אבל שלטון-עם חייב להיות מתמיד; פירוש הדבר שאין הוא בלתי-מוגבל. גם אם הוא נבחר, איננו יכול להיות שלטון בלתי-מוגבל, והוא מודיע שלא יהיה בלתי-מוגבל. הוא מרצונו החפשי מגביל את עצמו.

עריצות

מבחינה זו השמיע אזהרה אחד מגדולי הוגי-הדעות, המילטון, שאמר:

"ריכוז כל הסמכויות - התחיקתית, המבצעת והמשפטית - באותן הידיים, בין שהן ידיו של איש אחד, בין שהן ידיים של מעטים ובין שהן ידיים של רבים, בין שהוא בא בירושה ובין כתוצאה של מינוי עצמי, ובין בעקבות בחירות - בכל המקרים האלה ריכוז כזה אפשר לציינו בצדק כעצם ההגדרה של עריצות".

מה המצב אצלנו? הממשלה, יותר משהכנסת מפקחת עליה, היא מפקחת על הרוב שבתוכה; על-פי חוקי החירום יש לממשלה גם סמכויות משפטיות. אם תקחו את כל הגורמים האלה יחד, הרי בחשבון סופי תבואו לידי מסקנה שאליה הגיע המילטון: אף אם יש רוב, והרוב נבחר, אלא שקיים ריכוז כל הסמכויות - התחיקתית, המבצעת והמשפטית - הרי זה כעצם ההגדרה של עריצות.

חופש הביטוי

כדי למנוע זאת, היינו מציעים שהבית, בחוק הנוגע לו, יגביל מרצונו החופשי את סמכויותיו ויאמר שהכנסת לא תחוקק שום חוק שיש בו הגבלת חופש הביטוי בכתב או בעל פה, או הגבלת ההתאגדות ועוד זכויות יסודיות של האזרח והאדם שאת פירוטן נביא לפני ועדת החוקה, חוק ומשפט.

אמנם בתקופת לחימה, ברוב מיוחד, אפשר ויש הכרח לפעמים, הוא הכרח לא יגונה, להגביל את הזכויות האלה לתקופה זו בלבד. כאשר היא חולפת, באופן אוטומאטי ההגבלה נופלת. אז ידע העם שבית הנבחרים, עם הרוב המתחלף, לא יפגע מתוך שרירות בזכויותיו. אז ירגיש העם שיש גבולות מסוימים להתנקשות בזכויותיו, אף אם ירצה הרוב בהתנקשות הזו. זה חשוב מאד למוסר הציבורי, זה חשוב מאוד להרגשה שאין הפקרות, גם לא מצד הרוב, ואינני חושש לדבר על רוב מיוחד. בהרבה מאוד חוקות המוסד הזה קיים. גם הוא שייך לערובה שהאזרח נזקק לה כדי לדעת שאיננו אבק אדם העלול להשתחק בין הגלגלים של הרשות, גם של רשות נבחרת על ידו לארבע שנים.

אמנם יש אנשים הרגילים להשתמש במלות ממאיסות כדי לפסול דברים מסוימים. שמעתי מפי אחד מהאנשים האלה על ארגון מסוים שהחליט לעסוק בגילויי שחיתות, שהוא "ג.פ.או." פרטי. לא הבנתי מה ל"ג. פ. או." - שכולנו יודעים את מהותו אחרי נאומו של חרושצ'וב, וגם חבר-הכנסת תופיק טובי יודע מה זה "ג.פ.או." - מה ל"ג.פ.או" ולארגון מתנדבים המטפל בגילויי שחיתות? מפי אותו איש שמענו את המלה "רוב מיוחס" שהועלתה כדי להמאיס את הרעיון של רוב מיוחד הבא לתת ערובות משפטיות לאזרחי המדינה. המלה "מיוחד" אינה מקובלת, ואולי בצדק. אבל למה לקרוא לזה "ייחוס" כאשר אפשר להשתמש במלה פשוטה: ייחוד, רוב מיוחד הדרוש לקבלת החלטות מכריעות בשביל כל אזרחי המדינה. אזרח המדינה איננו הפקר, ורק רוב מיוחד יכול לבטל את הדברים האלה. וגם זאת לא תמיד אלא בזמן שקיימת התנקשות ישירה בחיי האומה כולה.

אלו הן הצעותינו היסודיות לשינויים בחוק הכנסת, מתך הנחה שעדיין אין לנו חוקה שלמה. וגם, רבותי חברי הכנסת הנכבדים, גם אם הרוב ידחה את כל הצעותינו ואם עוד שנים תעבורנה ולא תהיה לנו חוקה, אני משוכנע - ובסוף דברי אני רוצה להביע את הכרתי - שיבוא יום ותיבחר על ידי עמנו ממשלה אשר תקיים את ההבטחה הראשונה שניתנה לעם עם קום המדינה, לאמור: לבחור באסיפה מכוננת שתפקידה העיקרי בכל מדינה שקמה לתחיה הוא לתת חוקה לעם, ותתקבלנה הערובות התחיקתיות לחירות האזרח ולחירות העם כולו. אני משוכנע שיבוא יום והעם יבחר בממשלה שתעשה את המעשה התחיקתי הזה. כי העם יהיה אז חפשי, קודם כל - חפשי מפחד, חפשי מרעב, וחפשי מפחד ההרעבה. יום זה יבוא. יש לי רושם שהוא קרב והולך.