התיישנות בהליכי גבייה מנהלית פסיבית*
מחבר: ד"ר מיכאל ויגודה
מתוך אתר משרד המשפטים וברשותם
י"א במרחשון תשע"ב
8 בנומבר 2011
ס' 324(א) לפקודת העריות [נוסח חדש] קובע:
לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעירייה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר — סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.
בעתירה המינהלית שבנדון קבע בית המשפט המחוזי בחיפה כי חוק ההתיישנות חל גם על הוראה זו. המדינה מתייצבת לצד עיריית חיפה בערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לדעת העירייה והמדינה על בית המשפט העליון לקבוע שחוק ההתיישנות אינו חל על גבייה מנהלית פסיבית דוגמת סעיף 324.
נתבקשתי לבחון את עמדת המשפט העברי בסוגיה זו. את דבריי אחלק לשניים: תחילה אראה שהמשפט העברי אינו מכיר בהתיישנות, כי אם בהיקף מאוד מוגבל ובוודאי שאינו מכיר בה כשקיומו של החוב בדין המהותי אינו מוטל בספק. לאחר מכן אבחן אם וכיצד ניתן להגן על האזרח מפני רשות מנהלית המשהה את תביעותיה נגדו וגורמת לו בכך אי וודאות וסיכון בלתי הוגנים.
א. התיישנות כטענת הגנה מתחום דיני הראיות
לעומת המשפט הישראלי, המכיר בהתיישנות, המשפט העברי אינו מכיר בעיקרון בהתיישנות תביעות וחל הכלל הבסיסי "בעל חוב גובה לעולם". וכפי שנפסק בשולחן ערוך:
כשהמלוה מוציא שטר חוב מקויים, אומרים ללוה: שלם. אפילו שהה כמה שנים ולא תבעו, אין אומרים: מחל לו כיון ששהה כל כך שנים ולא תבעו, ואפילו שמענו שנתיאש...
עם זאת, ניתן למצוא בין הפוסקים והמלומדים גישות שונות ביחס להתיישנות שחלקן מכירות בה במידת מה. חשוב להדגיש שהרציונל שעומד מאחורי ההתיישנות במשפט העברי אינו השיקול התועלתי חברתי של הקלה על חיי המסחר והשגת וודאות משפטית (לבל יוטרד אדם בתביעות משפטיות בלתי מוגבלות בזמן). אם המשפט העברי מכיר בהתיישנות הרי זה משום שהוא מניח שחלוף הזמן עשוי ללמד על העדר זכות מהותית של התובע. אכן, חלוף הזמן הרב מעורר ספקות כבדים באשר למיהמנות הראיות שבידי התובע ולפעמים הוא עשוי להעיד על כך שהתובע וויתר על זכותו.
פרופ' מנחם אלון מרחיב מאוד את היקפה של ההתיישנות במשפט העברי. הוא טוען שעד המאה השלוש עשרה אכן התפיסה הייתה כי לא קיימת בדין העברי התיישנות, אך מאז חל שינוי הדרגתי. במאה השלוש עשרה, פסק הרא"ש (רבנו אשר בן יחיאל) פסיקה תקדימית ששינתה את היחס להתיישנות. בפני הרא"ש הובא שטר בן שלושים שנה (!), בעל החוב דרש את הפרעון מיורשי הלווים, שכן הלווים עצמם כבר נפטרו. הרא"ש פוסק כי בשטר ישן, אם נראה לדיין שהדין הוא "דין מרומה" (כלומר, אם חלוף הזמן הרב מעורר חשד לתרמית מצד התובע), בית הדין רשאי שלא להיזקק לתביעה ולתת לנתבע אישור כי גם בתי דין אחרים לא יזדקקו לה. ובלשונו:
ואם יראה לדיין שדין מרומה הוא, ימנע מלהשתדל באותו הדין. וכן אני עושה, כשמביאין לפני שטרות ישנים, אני חוקר ודורש להוציא הדין לאמיתו, ואם אני רואה באומדנא דמוכח שהדין מרומה ושקר, אני אומר שאין לשום דיין מישראל להשתדל בדין זה, וזה אני כותב וחותם ונותן ביד הנתבע.
פסק דינו של הרא"ש נפסק להלכה על ידי הטור, השולחן ערוך והרמ"א, וכמו כן נזכר בתשובות רבות נוספות. אלון טוען כי בעקבות פסיקת הרא"ש, פיתחה הפסיקה במשך כ-400 שנה שני כללים בנוגע למהות ההתיישנות:
האחד, שאין בהתיישנות כדי לבטל את הזכות על סמך ההנחה שהתובע ויתר על זכותו. והשני, שיש בהתיישנות כדי להטיל ספק במהימנות ראיות התובע בדבר קיום הזכות על סמך החשש, המתעורר בעקבות הזמן המרובה שעבר, שזכות זו כבר באה על סיפוקה על ידי פירעונה.
לשון אחר, בתקופה שבין המאה השלוש עשרה למאה השבע עשרה, הפכה ההתיישנות להיות חלק מסדרי הדין של המשפט העברי.
מהמאה השבע עשרה החלו להתפשט ברחבי אירופה תקנות לגבי שטרות שהתיישנו. במשפט העברי, אם תובע אדם חוב שאין לו ראיות לקיומו, יכול הנתבע להישבע כי אינו חייב ולהיפטר מן התביעה. התקנות קבעו כי שטר שהתיישן (תקופת ההתיישנות שונה הייתה ממקום למקום) הוא כחוב שאין ראיות לקיומו, ועל כן יכול הלווה להישבע ובכך להיפטר מן התביעה. לטענת אלון, תקנות אלו אומצו בצורה רחבה, והפכו להיות חלק בלתי נפרד ממערכת הדין העברי.
יש להטעים שגם על פי דעתו של אלון ההתיישנות נשארה לאורך כל הדורות כטענה ראייתית התומכת בגירסת הנתבע, ואין לטעון כי החוב 'נעלם' לאחר תום תקופת ההתיישנות, וברור שאם הנתבע מודה בקיומו של החוב, עצם חלוף הזמן אינו פוטר אותו מתשלום.
דעה דומה לזו של השופט אלון מציג ד"ר זרח ורהפטיג. ורהפטיג מטעים כי ההתיישנות במשפט העברי היא טענה פרוצדורלית-ראייתית וכי נתבע לא יכול לטעון להתיישנות אם אין לו טענה מהותית לפיה דין התביעה להידחות (כגון שפרע את החוב ובשל חלוף הזמן אבדו ראיותיו). כמו כן, בית המשפט לא יעלה אותה ביזמתו. לעומת אלון, טוען ורהפטיג כי התקנות שהותקנו לא התקבלו בכל העולם ההלכתי אלא נשארו בתחומי הארצות בהן הותקנו. ורהפטיג מוסיף כי בנסיבות בהן מכירים בהתיישנות במשפט העברי, היא מבוססת על אדני הצדק, וכי בקיום ההתיישנות מקיים המשפט את הפסוק "צדק צדק תרדוף".
הרב רצון ערוסי מציג תפיסה מצמצמת ביותר של ההתיישנות במשפט העברי וטוען כי הכלל המנחה במשפט העברי הוא כי כל עוד אין אומדנא חזקה שבעל החוב מחל על חובו או כי יש כאן מקרה של דין מרומה, אנו מניחים כי בעל החוב לא מחל והוא יכול לגבות את חובו לעולם. יש לציין כי המקרה היחיד המובא בתלמוד בו נפסק שחלוף זמן רב מעיד על מחילת החוב, הוא באלמנה שחזרה לבית אביה והיא תובעת את כתובתה אחרי חלוף עשרים וחמש שנה מאז פטירת בעלה כשאין בידה שטר כתובה. בכגון זה קבעו חכמים שחלוף הזמן הרב בצירוף העובדה שאין בידה שטר כתובה מעיד שככל הנראה מחלה האישה על כתובתה.
העולה מן המקובץ הוא, שמוסכם על כל המלומדים והפוסקים כי ההתיישנות במשפט העברי היא טענה ראייתית המחזקת את גרסתו של הנתבע הטוען שמהותית יש לדחות את התביעה נגדו, כגון כשהוא טוען "פרעתי", או כשהוא טוען שהחוב לא היה קיים מלכתחילה או שהוא נמחל. אפילו על פי פרופ' אלון הטוען כי ההתיישנות התפשטה בתפוצות ישראל והפכה לטענה מוכרת ומקובלת, ההתיישנות אינה מוחקת את החוב, ואם החייב מודה בחובו (או שקיימות ראיות אחרות לקיומו של החוב) עליו לשלמו אפילו אם עברו שנים רבות מאז נוצרה עילת החיוב.
ב. מחיקת החוב מכוח תקנה
המסקנה העולה מן הפרק הקודם היא אפוא, שהעובדה שעיריית חיפה לא נקטה הליכי גביה נגד האזרח בגין חיוב ארנונה, אינה פוטרת את האזרח מחיובו. ומאחר שאין בפיו טענת פטור מהותית (שכבר פרע את החוב או שהערייה מחלה על החוב או טענת פטור מהותית אחרת), אין מניעה מנקודת המבט של המשפט העברי, שהעירייה תנקוט, גם לאחר חלוף זמן רב, הליכי גבייה אפילו אקטיביים. ואין צריך לומר אפוא שהיא יכולה לנקוט בגבייה פסיבית ולהתנות את מתן האישור לסילוק חובות בסילוק החוב בפועל, אף שהשתהתה בדרישת התשלום.
אם החברה במדינת ישראל מעוניינת למנוע מצב זה בו הרשות המינהלית יושבת לה בחיבוק ידיים ובלא סיבה מוצדקת אינה טורחת לתבוע מן האזרח את חובו ונותנת לחוב לטפוח ולצבור ריביות כשהיא ממתינה לאזרח בפינה ליום שיבקש למכור את ביתו, הדרך הנאותה למנוע זאת היא בחקיקה. אכן, חוק יכול שיקבע שרשות מינהלית שאינה נוקטת הליכי גבייה (או לפחות שאינה טורחת לשלוח לאזרח תזכורות והזהרות בדבר החיוב המצטבר), במשך פרק זמן מוגדר, יימחק החוב או שלא תוכל לסרב להעניק לו שירות (כדוגמת הנפקת אישור לסילוק חובות).
דוגמה לתקנה מעין זה מצאנו במשפט העברי, אם כי בהקשר אחר. הרשב"א מעיד על תוקפה של תקנה שהייתה מקובלת בקהילות שונות ולפיה אדם המבקש למכור או לקנות נכס, מכריז ברבים על העסקה המתוכננת ומזמין את כל מי שמבקש לערער עליה לבא ולערער תוך פרק זמן מסוים (בדרך כלל שלושים יום), ואם לאו תפקע זכותו והרוכש ייחשב כמי שקנה נכס נקי מכל זכות ומכל שעבוד. הרשב"א מצדיק את התקנה מכוח הכלל "הפקר ציבור – הפקר". וזה לשונו:
וכל שכן אם יש תקנה ביניכם: שכל מי שלא יוציא זכותו תוך זמן ההכרזה, שיהא זכותו מופקע. לפי שיש כח ביד הצבור בכך, והפקר צבור הפקר. וכמו שאמרו (בבא בתרא ח ע"ב): "רשאין בני העיר כו' (להציע) [להסיע] על קצתן".
על דרך ההיקש נוכל לומר, שאם החברה מעוניינת שרשות מינהלית (או כל נושה) תנהג בהגינות ולא תשהה את תביעותיה מעבר לפרק זמן סביר, כדי שהחייב יוכל לכלכל את צעדיו ולא יופתע ביום מן הימים בתביעה כספית שלא היה מודע לה, רשאית הכנסת לחוקק חוק בעניין. ויודגש, מאחר שיש בכך פגיעה בזכות הקניין של הנושה, לא נראה שאפשר לעשות כן בהנחיית יועץ אלא נדרש לעשות זאת בחוק דווקא, בהתאם לפסקת ההגבלה שבחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.