ראיה מנהלית*

מחבר: ד"ר מיכאל ויגודה

נלקח מאתר משרד המשפטים וברשותם
ירושלים כ"ח באלול תשס"ה
2 באוקטובר 2005

א. נתבקשתי להתייחס לשאלה: "האם יש במשפט העברי אבחנה בין ראיות "רגילות" המקבילות לפקודת הראיות החלה בבתי המשפט ובין ראיות מינהליות, דהינו ראיות על פיהן פועלת הרשות המינהלית".

ב. אצא מנקודת ההנחה שייחודה של הראיה המנהלית, על פני ראיות הנדרשות בתחומי משפט אחרים הוא, שאין ראיה זו נדרשת לשם ההכרעה בסכסוך בין שני צדדים, שכל אחד מהם טוען לצדקת עמדתו, אלא היא נדרשת לשם הפעלת סמכות שלטונית כלשהי, כגון הענקת קצבה וכדומה.

ג. הדוגמא הקרובה לראיה הנדרשת שלא לצורך הכרעה בסכסוך במשפט העברי, אם כי לא בהקשר הציבורי-מינהלי, היא בדיני השבת האבדה. כידוע, מוצא האבידה שלא נתייאשו ממנה הבעלים, נדרש להשיב את האבדה לבעליה. לשם זיהוי הבעלים, נקבע כי די לו למאבד אם ייתן סימנים המוכיחים שאכן הוא הוא בעל האבדה[1].

אפשרות אחרת העומדת בפני הטוען לבעלות על האבדה היא הבאת עדות. בעניין זה נחלקו הראשונים בשאלה, האם עדות זו כפופה לכללים הנוקשים של דיני הראיות, היינו שני עדים כשרים דווקא, או שמא די בעד אחד בלבד? הר"ן[2] סבור שדי בעד אחד. לעומתו, הריטב"א[3] קובע כי דרושים שני עדים כשרים דווקא.

רבי שמעון שקאפ (ליטא, המאה הי"ט-כ)[4] מבאר את מחלוקת הראשונים בדרך זו:

"דהר"ן סובר כיון דבאיסורים, שצריך בירור, האמינה תורה עד אחד ואפילו אשה וקרוב, כמו כן ראוי להאמין גם לענין ממון".

 כלומר, מאחר שאין סכסוך בפנינו, הגם שהעניין הנדון הוא עניין ממוני, אין להפעיל את כללי דיני הראיות הנוקשים של דיני ממונות, אלא אפשר להכריע את הדין על סמך ראיות שיש בהן כדי לשכנע את הדיין, כמו בדיני איסור והיתר (על פי הכלל "עד אחד נאמן באיסורים")[5].

לעומת זאת, ממשיך ר' שמעון שקאפ, הריטב"א סובר ש"כיון דעל כל פנים הוא עניין משפט של ממון... וכל דבר שבממון אין עד אחד נאמן". כלומר, לפי הריטב"א, בכל עניין הנוגע לממון, אף אם אין סכסוך על פני השטח, ביסודו של דבר, יש שני צדדים מעוניינים, המתחרים על הבכורה. ובהשבת האבדה, עלינו לראות את בעל האבדה (שזהותו אינה ידועה לנו) כמתחרה על הבכורה מול זה הטוען לבעלות עליה, ומשום כך, עליו להוכיח את טענתו בהתאם לדרישת דיני הראיות המקובלים.

ד. עתה  נראה שמחלוקת זו עשויה לתת את אותותיה גם בשאלה מנהלית באופייה, והיא, כיצד מוכיח אדם את זכותו לקבל כספים מקופת הצדקה. כידוע, מאז ומתמיד נהגו קהילות ישראל לקיים קופות צדקה, כשהעזרה לעניים נחשבת גם כחובתו של הקהל ולא רק כחובתו של היחיד. בהקשר זה פסק הרמב"ם:

"עני שאין מכירין אותו ואמר רעב אני האכילוני [מן הקופה], אין בודקין אחריו שמא רמאי הוא אלא מפרנסין אותו מיד, היה ערום ואמר כסוני, בודקין אחריו שמא רמאי הוא, ואם היו מכירין אותו מכסין אותו לפי כבודו מיד ואין בודקין אחריו"[6].

הרמב"ם מבחין אפוא בין נושאי הסיוע המבוקש. כאשר הבקשה היא למצרך חיוני (אוכל), אין מדקדקים במבקש ונענים לבקשתו מיד. לעומת זאת, כאשר הבקשה היא למצרך שאינו חיוני  והוא סובל דיחוי (ביגוד), "בודקין אחריו שמא רמאי הוא"[7].

וכאן מתעוררת השאלה, כיצד בודקים אחרי המבקש? האם לפי דיני הראיות המקובלים, או שמא בהתאם לכללי ראיות אחרים?

בפסק דין רבני שניתן בשנת תשנ"ב[8], עלתה בדרך אגב שאלה זו לדיון, ובית הדין אכן קשר בינה ובין מחלוקת הראשונים בדין השבת האבדה: לפי הר"ן, בדיקת העני יכולה להתבצע בעד אחד בלבד, או בכל ראיה אחרת שיש בה כדי לשכנע את בית הדין; לעומת זאת, לפי הריטב"א, חייבים שני עדים דווקא להעיד על נזקקותו של המבקש (הרי"ף[9] והרא"ש[10] מדברים גם הם על "עדים", וכנראה כוונתם גם כן לשני עדים דווקא).

ה. תחום קרוב, שאף בו נדרשת "ראיה מנהלית", הוא קביעת מעמדו של אדם ככהן, על כל הזכויות הנגזרות ממעמד זה, חלקן טקסיות (דוגמת העלאתו ראשון לקריאת התורה בבית הכנסת), וחלקן ממוניות ("מתנות כהונה", כגון תרומה מן התבואה). בעניין זה נקבעה ההלכה, ש"[אם] היה עד אחד מעיד עליו, נאמן להאכילו בתרומה בזמן הזה ולקרות בתורה ראשון ולישא את כפיו, ואפילו אביו נאמן עליו. ואפילו משטרות מעלין לכהונה בזמן הזה. כיצד, הרי שהיה כתוב בשטר: פלוני כהן לוה מפלוני מנה, ועדים חתומים עליו, הרי זה בחזקת כהן ככהני זמן זה. וכן מעלים מנשיאות כפים ומקריאה בתורה ראשון להיות כהן ככהני זמן זה"[11]. ומוסיף על כך הרמ"א, ש"יש אומרים דאם חתם עצמו: אני פלוני כהן עד, מהני בזמן הזה".

הרי לנו, שכאשר אין סכסוך, מקילים בדיני הראיות ומכשירים אף בעד אחד וגם אם הוא קרוב, ודי אפילו בשטרות המעידים לפי תומם על היות פלוני כהן.

ו. תחום נוסף בו נדרשת ראיה מנהלית, הרחוק באופיו מן התחומים בהם עסקנו עד כה הוא – דיני המלחמה. כידוע, קובעת התורה שורה של עילות שיש בהן כדי לפטור את הלוחם מן החובה לצאת לקרב במלחמת הרשות. על כך נאמר בתורה:

 "ודִבְּרוּ הַשֹּׁטְרִים אֶל הָעָם לֵאמֹר מִי הָאִישׁ אֲשֶׁר בָּנָה בַיִת חָדָשׁ וְלֹא חֲנָכוֹ יֵלֵךְ וְיָשֹׁב לְבֵיתוֹ פֶּן יָמוּת בַּמִּלְחָמָה וְאִישׁ אַחֵר יַחְנְכֶנּוּ: וּמִי הָאִישׁ אֲשֶׁר נָטַע כֶּרֶם וְלֹא חִלְּלוֹ יֵלֵךְ וְיָשֹׁב לְבֵיתוֹ פֶּן יָמוּת בַּמִּלְחָמָה וְאִישׁ אַחֵר יְחַלְּלֶנּוּ: וּמִי הָאִישׁ אֲשֶׁר אֵרַשׂ אִשָּׁה וְלֹא לְקָחָהּ יֵלֵךְ וְיָשֹׁב לְבֵיתוֹ פֶּן יָמוּת בַּמִּלְחָמָה וְאִישׁ אַחֵר יִקָּחֶנָּה: וְיָסְפוּ הַשֹּׁטְרִים לְדַבֵּר אֶל הָעָם וְאָמְרוּ מִי הָאִישׁ הַיָּרֵא וְרַךְ הַלֵּבָב יֵלֵךְ וְיָשֹׁב לְבֵיתוֹ וְלֹא יִמַּס אֶת לְבַב אֶחָיו כִּלְבָבוֹ"[12].

בתלמוד הבבלי, לא נמצא דיון בשאלה, כיצד בדיוק אמור החייל להוכיח למפקדיו שהוא אכן זכאי לשוב לביתו, משום שארס אישה, בנה בית או נטע כרם? אולם, במדרש ההלכה, ה"ספרי", מצאנו התייחסות לשאלה:

"וכולם היו צריכים להביא עדותם, חוץ מן הירא ורך הלבב שעדיו עמו: שמע קול הגפת תריסים, ונבעת. קול צהלת סוסים, ומרתת. קול ליעוז קרנים, ונבהל. רואה שימוט סייפים, ומים יורדים בין ברכיו..."[13].

הירא ורך הלבב אינו צריך להוכיח למפקדיו שאין הוא מסוגל לעמוד במראות המלחמה. מפקדיו ישימו לכך לב, אף אם לא יפצה את פיו. אולם, כל חייל אחר, המבקש לשוב מעורכי המלחמה, ייאלץ להוכיח למפקדיו שהוא אכן זכאי לכך, בהתאם לקריטריונים שנקבעו בתורה.

אולם, הביטוי "להביא עדותם" אינו ברור דיו. האם הכוונה לעדות שני עדים או שמא לעדות קלה מזו?  

הרמב"ן פירש את הראיה הנדרשת בדרך זו:

 "שיביאו עדים על הבית ועל הכרם והאשה לפני שר הצבא ואז יתן לו רשות לחזור"[14].

 מדבריו משתמע, שהראיה הנדרשת, צריכה לעמוד בכל כללי הראיות המקובלים. אולם, הרמב"ן מדגיש שהסיבה לדרישה זו היא ש"לולי כן היו מרבית העם חוזרים בטענות שקר". הרמב"ן אינו מנמק את הקשחת הכללים הראיתיים בכך שעל פי דין התורה, "על פי שנים עדים יקום דבר". ייתכן, שהרמב"ן הבין שכללים אלו אינם חלים על המינהל, ומשום כך נימק, שבמקרה זה יש להקשיח את דיני הראיות, משום שקיים חשש סביר שהחייל יבקש להשתמט מחובתו בתואנות שונות.  

ז. לבסוף, יש מקום להעלות את הסברא (אף שלא מצאתי מי שיעיר על כך במפורש), שכאשר מפעילה הרשות סמכות הנוגעת לניהול משאבים ציבוריים, היא עושה זאת על פי רוב, מכוחן של מה שמכונה במשפט העברי "תקנת הקהל". המשפט העברי הכיר בסמכות הציבור לקבוע תקנות מחייבות, ובמסגרתן אף לפגוע בקניינו של היחיד לשם צורך ציבורי ראוי. במסגרת תקנות הקהל, רשאי הציבור גם לקבוע כללים ליישומן של התקנות, ובכלל זה גם, לקבוע דיני ראיות ייחודיים לשם הפעלת אותן תקנות.  

הערות: