כללי

1. האם זכאי עיתונאי לעיין בדו"ח המבקר הפנימי של משרד ממשלתי?

2. מבחינה משפטית, השאלה היא כיצד לנהוג כאשר יש סתירה או אי התאמה, אם בכלל, בין הוראות שני חוקים: חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1988, וחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992. היי מינייהו עדיף? זו הבעיה הניצבת במרכז פסק-דין זה.

3. קודם שנכריע בשאלה זו, נביא את עיקרי העובדות, אשר אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים. לאחר מכן, נציג בקצרה את ההליכים שהיו בתיק זה. כן נביא את עמדת הצדדים, לרבות זו של המבקרים הפנימיים, אשר - על פי בקשת בית המשפט - הגישו נייר עמדה בסוגיה. לאחר מכן, ננתח את התכלית של שני החוקים האמורים, נבדוק האם ראוי לפרסם דו"ח של מבקר פנימי, ונבחן את טענות הפטור של המשיב לאי מסירת המידע, בהתבסס על החוקים הנ"ל, וכך נגיע למסקנה, האם לאור זאת זכאית העותרת למבוקשה.

הצדדים

4. משרד התחבורה אחראי, בין היתר, על התעופה האווירית. במסגרת המשרד, קיימת מחלקת חקירת תאונות ותקריות אוויר, אשר, כשמה כן היא, בודקת כל מקרה ומקרה של תאונה אווירית, או כמעט תאונה, מכינה דו"ח ובו המלצות ולקחים למניעת תופעות דומות בעתיד. פעילות זאת נעשית על פי תקנות הטיס (חקירת תאונות ותקריות לכלי טיס), התשמ"ד - 1984, אשר תקנה 2 , שכותרתה "חקירה ומטרתה", קובעת כי "

(א) חקירת תאונה או תקרית היא הליך הכולל איסוף מידע וניתוחו, הסקת מסקנות לרבות קביעת הסיבות ומתן המלצות לשיפור רמת בטיחות הטיסה. (ב) המטרה היחידה של חקירה כאמור היא מניעת תאונות ותקריות בעתיד ואין תכליתה קביעת אשמה או אחריות".

5. במסגרת משרד התחבורה קיימת יחידה לביקורת פנים. יחידה זו ביצעה מספר בדיקות, ולענייננו רלוונטיים שני הדוחות שהוציא המבקר הפנימי: האחד, ביחס למחלקת חקירת תאונות ותקריות אוויר (אשר, כנטען על ידי העותרת, הוגש לשר התחבורה בחודשים הראשונים של שנת 2000); השני, ביחס לאגף היחסים הבינלאומיים במינהל התעופה האזרחית (שהוגש לשר התחבורה, כנטען על ידי העותרת, בחודשים הראשונים של שנת 2001).

6. מסמך נוסף אשר הוזכר בעתירה הוא דו"ח ביקורת של מומחי הארגון הבינלאומי לתעופה אזרחית INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION, הידוע גם בשם הקיצור: ICAO, אשר מתייחס למינהל התעופה האזרחית (דו"ח זה הוגש, כנטען, למשיב בחודשים הראשונים של שנת 2001).

7. העותרת, עוסקת בתחום התקשורת, והיא חברה אשר הוקמה על פי חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן - 1990 (ראה: סעיף 63א לחוק). העותרת היא בעלת זיכיון לשירותי חדשות במסגרת הערוץ השני של הטלוויזיה.

במסגרת עיסוקה, מפיקה העותרת תוכנית שבועית, הידועה בשם "אולפן שישי", אשר משודרת מדי יום שישי (ערב שבת) בשעה 20.00. תוכנית זו כוללת הן כתבות חדשותיות מורחבות והן כתבות תחקיר .

הרקע לעתירה

8. העותרת סבורה כי אחד מן הנושאים אשר ראויים לדיון באותה תוכנית, הוא התאונות האוויריות בישראל או "כמעט תאונות". התחקיר הראשוני שנעשה על ידי העותרת העלה כי מדובר במאות מקרים, כאשר חלק מהתאונות אשר קרו, היו קטלניות. מטרת התוכנית היא לבדוק האם אכן יש אכיפה יעילה של חוקי הטייס והאם חקירת התאונות ותקריות האוויר על ידי הגופים המוסמכים מטעם המשיב הן חקירות יעילות, אשר מניבות תוצאות, ובעקבותיו יש ירידה בתאונות האוויר, או שנושא זה לא זכה לקדימות הראויה.

9. לתחקירנים מטעם העותרת נודע כי המבקר הפנימי של המשיב הכין דוחות ביחס למצבו ולתיפקודו של מינהל התעופה האזרחי ושל מערך חקירת תאונות ותקריות אוויר. לטענת העותרת, דוחות אלה מצויים אצל שר התחבורה, המשיב. תמצית הדוחות הופיעה במאמר שפורסם בעיתון "גלובס" (נספח א' לעתירה).

10. תחקירני התוכנית הנ"ל סברו כי לצורך הכנת התוכנית מן הראוי שיעיינו בדוחות הביקורת עצמם, ולא יסתפקו רק בתמצית שהופיעה בעיתון "גלובס" (למותר להזכיר כי גישה זו מעידה על עבודה עיתונאית רצינית, הראויה להערכה).

על כן, פנתה העותרת למשרד התחבורה לקבלת עותק מן הדוחות המלאים. כעולה מן ההתכתבויות שצורפו לעתירה (נספחים ב'-ו', שנכתבו החל מקיץ 2001 ועד ראשית 2002), מילאו אנשי העותרת אחר כל הדרישות הטכניות של הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד התחבורה (כולל מילוי טפסים, תשלום אגרה וכו'), אך לבסוף תשובתה העניינית של אותה ממונה הייתה - סירוב (נספח ו' לעתירה).

נעיין עתה, בקיצור, בנימוקי הממונה על העמדת המידע לציבור במשרד המשיב.

11. דו"ח המבקר המתייחס לאגף יחסים בינלאומיים לא נמסר לעותרת בנימוק כי "לדו"ח זה אין דבר וחצי דבר עם תחקיר הנוגע לתאונות אוויריות וחקירתן בישראל" (סעיף 2 לנספח ו' לעתירה).

12. אשר לדוחות המבקר הפנימי, המתייחסים למחלקת חקירת תאונות ותקריות אוויר - שהם לב ליבו של הדיון בעתירה, כפי שנראה להלן - סירוב המשיב מוסבר על ידי הממונה על העמדת המידע לציבור, כך (סעיף 3 לנספח ו' לעתירה):

"מסירת דו"חות ביקורת פנים של הרשות, ובכללם הדו"חות המבוקשים, עלולה לשבש את תפקודה התקין של הרשות או את יכולתה לבצע את תפקידה וזאת לאור היות מכשיר הביקורת הפנימית חלק מהליך הניהול הפנימי ובקרת איכות שנועד לשמש ככלי עזר ניהולי של הגוף המבוקר בלבד.

הליך הביקורת הפנימי נועד לאפשר לעומדים בראש הגוף המבקר לעמוד על כשלי הגוף מתוך תכלית לשפר את איכות תפקודו. על הליך הביקורת הפנימית להתנהל בחופשיות, כך שיענה ביעילות על צרכי הביקורת הראויים של הגוף המבוקר ויתרום במידה המירבית לשיפור תפקודו. הליך הביקורת הפנימית הוא הליך חיוני לגוף המבוקר ועליו להיעשות ללא כחל וסרק תוך הקפדה והחמרה עצמית, חשיפה ללא פשרות והתמודדות חסרת פניות.

שמירת סודיות הדו"חות חיונית כדי להבטיח כי בקביעת תכנית העבודה של המבקר לא יירתע הגוף המבוקר מלטפל בכל נושא שהוא, בשל החשש מתוצאותיו האפשריות של פרסום דו"ח הביקורת, והן כדי להבטיח שיתוף פעולה החיוני מצד העובדים. לפיכך ועל מנת שלא להעמיד את הגוף המבוקר במצב שכזה, יש להבטיח את פנמיות ההליך ולא לאפשר את פירסום הדו"חות.

ההגיון המנחה הוא אותו הגיון הנעוץ בהטלת חובת סודיות של המבקר הפנימי במסגרת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992 (ר' סעיף 9 (ח)לו).

פרשנות לפיה על הגוף המבוקר להעביר דו"חות הביקורת שלו, כאשר מנגד קבועה בחוק הביקורת חובת סודיות על המבקר הפנימי, תרוקן את חובת הסודיות האמורה מתוכן וברי כי לא לכך התכוון המחוקק.

מבלי לפגוע באמור לעיל מהווה דו"ח ביקורת פנימי, מעצם טיבו, מסמך פנימי ותחקיר פנימי.

לאור האמור לעיל, הריני דוחה את בקשתך זו לקבלת מידע על פי סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע התשנ"ח - 1998, לפיו הרשות אינה חייבת למסור מידע בדבר דיונים פנימיים. תחקיר פנימי חוות דעת לצורך קבלת החלטה וכד'.

וכן, על פי סעיף 9 (ב) - לחוק חופש המידע התשנ"ח - 1998 לפיו גילוי המידע עלול לשבש את התפקוד התקין של יחידת הביקורת הפנימית ואת יכולתה לבצע את תפקידה בעתיד".

13. אשר לדו"ח ארגון התעופה הבינלאומי, נאמר בתשובת הממונה, כי הוא יימסר לאחר סיום תהליך העבודה מול הארגון (סעיף 4 לנספח ו' לעתירה).

ההליכים

14. לאחר קבלת התשובה השלילית, פנתה העותרת לבית-משפט זה בעתירה מינהלית, ובה ביקשה כי בית-משפט יורה למשיב למסור לעותרת את שלושת הדוחות האמורים, שהינם בגדר פרטי "מידע", אשר להם, לטענתה, זכאית העותרת מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998.

15. הוריתי למדינה להגיש תגובה מקדמית, וזאת לצורך קיום דיון מוקדם על פי תקנה 7(6) ותקנה 8 לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א - 2000.

16. לאחר קבלת עמדת המדינה, התקיים דיון ראשוני, אשר בו הצהיר בא-כוח המשיב כי הדו"ח הבינלאומי מוכן לעיונו ולצילומו של העותר. לאור הצהרה זו ניתנה על ידי החלטה כי תינתן לעותרת זכות עיון בדוח ארגון התעופה הבינלאומי (עמ' 1 לפרוטוקול), ובכך באה העותרת לידי סיפוקה, ככל שהדבר נוגע לדו"ח זה (פרט לטענתה לכך כי היא זכאית להוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בגין זאת; בסוגיית ההוצאות ושכר טרחה, אדון בסיום פסק הדין) .

17. באותה ישיבה נקבע - בהסכמה - כי הצדדים יגישו את עמדותיהם בכתב: תחילה בא-כוח המשיב ולאחריו בא-כוח העותרת, ובית המשפט רשאי לתת פסק-דין על פי החומר הכתוב או לקיים דיון.

18. בדיון זה גם הועלתה על ידי האפשרות כי תוצג בפני בית-משפט עמדתו של הגוף המייצג את המבקרים הפנימיים, ולשם כך נקבע כי הצדדים יבדקו, כל אחד בנפרד, את מעמדו של הגוף המייצג את אותם מבקרים פנימיים, ולאחר קבלת הודעות הצדדים אתן החלטה בנדון.

לאחר קבלת תשובות הצדדים, החלטתי כי לשכת המבקרים הפנימיים בישראל תגיש נייר עמדה. ואכן, נייר העמדה הוגש.

19. על-פי ההסכמה הדיונית הגישה המדינה כתב תשובה מפורט; לאחריו הוגש נייר העמדה של לשכת המבקרים הפנימיים, ולבסוף הגישה העותרת את סיכומיה.

עו"ד ברוק-שקי, מפרקליטות מחוז ירושלים, ביקשה כי תינתן אפשרות למדינה להגיב על תגובת העותרת. בא-כוח העותרת התנגד לכך, ובצדק, וציין כי ההסדר הדיוני המוסכם קבע כי העותרת היא זו שתשיב לעמדת המשיב, ועל כן אין לסטות מכך.

באת-כוח המשיב לא הגישה בקשה ספציפית ובה פירטה את התשובה שברצונה להשיב על סיכומי העותרת, ואף לא הגיבה על שני פסקי-דין שהוגשו על ידי העותרת במהלך שנת 2003 (עת"מ 717/02 רגב נ' יד ושם; עת"מ 924/02 הארץ נ' המועצה להשכלה גבוהה), על אף שניתנו על ידי שתי החלטות המאפשרות לה לעשות כן.

לפיכך, לא ראיתי מקום לפתוח "פינג פונג" נוסף של תגובה ותשובה. אני סבור כי די בחומר שיש בפניי, כאשר העותרת והמשיב הגישו כל אחד שני מסמכים: העותרת הגישה את העתירה ואת הסיכומים; המשיבה הגישה תגובה מקדמית סמוך להגשת העתירה וכן תשובה מפורטת. בנוסף לכך, כפי שציינתי לעיל, עמד לנגד עיני נייר העמדה של לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

על כן, בשל עתה התיק למתן פסק-דין.

עיקרי טענות העותרת

20. העותרת תומכת יתדותיה בחוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998, ומסבירה כי זכאותה לקבל את החומר נובעת מחוק זה, המשקף את עמדת הפסיקה כפי שגובשה גם קודם לחקיקתו.

לטענתה, הנטל שלא לגלות את המידע מוטל על המשיב שלא עמד בכך. היא מסבירה כי דו"ח מבקר פנימי חייב גם הוא בגילוי, וכי הסייגים הקבועים בחוק חופש המידע, כפי שטענה להם הממונה על הפעלת החוק מטעם המשיב, אינם חלים כאשר מדובר בדו"ח המבקר הפנימי. בעיני העותרת, דו"ח המבקר הפנימי אינו בגדר מידע בדבר דיונים פנימיים, ויש אינטרס ראוי לפרסם את דו"ח המבקר הפנימי. ב"כ העותר, עו"ד ישגב נקדימון, אף מצביע על הצעה של מבקרים פנימיים בכירים, וביניהם המבקר הפנימי של משרד התחבורה (המשיב), לתקן את החוק ולקבוע חובת פרסום דו"ח של מבקר פנימי. גם הטענה כאילו מדובר בשיבוש תפקוד תקין של הרשות הציבורית, אינו ישים, ככל שמדובר בדו"ח ביקורת פנימית, והדבר גם מתיישב עם הוראות חוק הביקורת הפנימית ועם הנהוג ביחס למבקרים פנימיים בשלטון המקומי. כן עורך ב"כ העותרת השוואות לדו"חות פנימיים בבנקים ובבתי חולים, אשר ביחס אליהם נפסק כי יש זכות עיון בהם , על פי תקנות סדרי הדין.

העותרת מוסיפה וטוענת כי גם אם יתקיימו הסייגים בחוק חופש המידע לגילוי המידע, הרי האינטרס הציבורי הכללי בגילוי המידע עדיף וגובר על דחיית הבקשה וכי על בית המשפט לפעול על פי סעיף 17 לחוק חופש המידע ולהורות על הפרסום.

עיקרי טענות המשיב

21. ב"כ המדינה , עו"ד נחמה ברוק-שקי, ניצבת מאחורי החלטת הממונה על מסירת מידע במשרד התחבורה, ומאמצת את נימוקיה, כפי שהובאו לעיל (ראה פיסקה 12). היא מדגישה כי יש הבדל גדול בין מבקר המדינה, שדוחותיו מפורסמים, לבין מבקר פנימי, וכי כוחו ומעמדו של המבקר הפנימי ייפגעו, אם תהיה חובה למסור את הדוחות לעיתונאים על פי חוק חופש המידע. יש גם חשש כי מוסרי אינפורמציה למבקר הפנימי יחששו לעשות כן, אם ידעו שהדו"ח יפורסם, וכך תסוכל מטרת הביקורת הפנימית. לטענת המדינה, דו"ח ביקורת פנימי נחשב כדיון פנימי, שאין חובה למוסרו על פי חוק חופש המידע. גם הטענה החילופית של העותרת, לפיה מכוח סעיף 17 לחוק חופש המידע ראוי שבית המשפט יורה על חשיפת המידע, אינה מקובלת על המדינה, אשר טוענת כי במאזן הכולל דווקא ההגנה על תפקוד מוסד המבקר הפנימי, מחייב אי חשיפת דוחותיו. בהמשך, מתייחסת ב"כ המדינה לטיפול של משרד התחבורה בדוחות הביקורת הפנימיים ומדגישה כי בדרך זו שופר המינהל הציבורי והיתה תועלת מדו"ח המבקר הפנימי שנמסר למנכ"ל, אשר ביצע שינויים ארגוניים בעקבותיו. בסיום טענותיה, מסבירה עו"ד ברוק כי יש שוני בין מבקר פנימי לבין מבקר עיריה, ולכן אין ללמוד מן האחד על השני.

עמדת המבקרים הפנימיים

22. לשכת המבקרים הפנימיים בישראל, במסמך שהגישה, אשר חתום על ידי נשיא הלשכה, מר שלמה קלדרון, וסגן הנשיא ויועצה המשפטי, עו"ד מרדכי שנבל, מציגה עמדה לפיה יש למנוע את פרסום דו"ח הביקורת הפנימית. נקודת המוצא של כותבי נייר העמדה הוא כי אסור לפגוע במעמדו המיוחד של המבקר הפנימי, שכן הדבר יפגע בארגון הציבורי עצמו. כל כוחו של המבקר הפנימי, לפי גישה זו, נובע מכך שהוא חלק מן הארגון ואינו חושף את הליקויים לכל העולם אלא רק להנהלת הגוף המבוקר, כדי שזה יפעל בהתאם לדו"ח וישפר את הארגון. בעיניהם, הפרסום יהיה יכול שיביא למצב שבו ההתנכלות לביקורת הפנימית תתגבר, עד כדי חשש להריסתה, למרות חיוניותה של הביקורת הפנימית לתפקוד התקין והמלא של הארגון.בנייר העמדה מובאים מקורות רבים ביחס למדיניות הפרסום, והנייר מאמץ את הגישה של מספר מומחים באותו תחום (כולל עמדתו של מר COWAN NEIL לשעבר מנכ"ל הפדרציה האירופית של לשכות המבקרים הפנימיים), לפיה אין מקום לפרסם את דוחות הביקורת הפנימיים.

חוק חופש המידע ותכליותיו

23. הפסיקה הישראלית הכירה בזכות של האזרח, מחד גיסא, ובחובתה של הרשות, מאידך גיסא, לקבל לידיו מידע ומסמכים הנמצאים בידי הרשות. מקובל לראות בפסק דינו של השופט חיים כהן, כתוארו אז, את המקור הראשון המפורט המתייחס לסוגייה זו. באותה פרשה (בג"צ 142/70 בנימין שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בירושלים, פ"ד כה(1) 325), עלתה שאלת זכותו של עו"ד מתלונן לעיין במסמכי לשכת עורכי הדין, כאשר הדיון לבסוף יוחד לזכות לעיין בתשובת עו"ד הנילון. בית המשפט נענה לבקשת העותר ודחה את הטענה כאילו רק אם תישמר תשובת הנילון בסוד, יוכל אותו נילון להתבטא בגילוי לב ובחופשיות דרושה. כן נדחתה הטענה כאילו יש קושי מנהלי לרשות - במקרה שלנו הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין - להמציא את המסמכים. וכך אמר - כתוארו אז - השופט חיים כהן (שם, עמ' 331 - 330):

"הכלל הוא שמסמכים שנתקבלו בידי הרשות תוך כדי שימוש בסמכות שהוענקה לה על פי דין, צריכים להיות גלויים ופתוחים לכל צד הנוגע בדבר; ואין הרשות נשמעת לאמור שמשנכנס מסמך לתיקיה, שוב אין הצד הנוגע בדבר רשאי עוד לראותו. יוצאים מכלל זה מסמכים אשר מכוח הוראה חקוקה חסויים הם מפני העיון והגילוי, או שלגבי דידם מוטלת חובה על הרשות לשמרם בסוד... ואולם בהעדר הוראה חקוקה לכאן או לכאן, חל הכלל האמור: ולא מצינו כל הוראה חקוקה שכזאת בכללים אשר לפיהם מוגשות תלונות ומתקבלות תשובות אצל המשיב.

הטענה כי באין חובה חוקית לגלות, רשאי אני לכסות ולא לגלות - יכול ותישמע מפי אדם או תאגיד פרטי... אבל אין היא נשמעת מפני רשות הממלאת תפקיד על פי דין. לא הרי רשות היחיד כי הרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות".

דברים אלה אינם רק הסבר לזכות העיון וקבלת מידע מהרשות המינהלית גרידא, אלא היו שראו בהם בסיס לתורת המינהל הציבורי בכללותה. וכך אומר פרופ' י' זמיר בספרו הבסיסי, הסמכות המינהלית, כרך א' (נבו, ירושלים, תשנ"ו - 1996), בעמ' 35 ו-36, בהסתמכו על פסק הדין הנ"ל:

"כיום, במדינה דמוקרטית, כמו מדינת ישראל, המינהל הציבורי אינו משרת שליט, ובוודאי שאין הוא שלטון, כיוון שהעם הוא השולט בעצמו. המינהל הציבורי לא נועד כיום אלא לשרת את הציבור. הציבור הוא שהעניק למינהל את סמכויותיו; אין למינהל אלא מה שהציבור העניק לו; ואין המינהל רשאי לעשות שימוש בסמכויותיו אלא לטובת הציבור. מכאן נובעת המסקנה כי המינהל הציבורי, וכל מי שפועל מטעמו, הינו בחזקת הנאמן על הציבור...

חובת הנאמנות, מצד המינהל כלפי הציבור, היא כל תורת המינהל הציבורי על רגל אחת. הנאמנות אינה רק מליצה נאה. היא מוסד משפטי. מעמד של נאמן כרוך בחובות. בראש ובראשונה, הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה. כאן הנהנה הוא הציבור. לפיכך, חובה על המינהל הציבורי לפעול לטובת הציבור".

24. גישה זו של חובת הרשות הציבורית למסור מידע, אומצה בפסיקה גם ביחס לזכות עיתונאי - וכמוהו כל אחד מבני הציבור - לקבלת מידע (ראה, למשל, בג"צ 5771/93 ציטרין נ' שר המשפטים, פ"ד מח(1), 661, 675-673, מפי השופט מצא, כתוארו אז).

25. חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 (להלן - "החוק" או "חוק חופש המידע"), גיבש באופן סטטוטורי את הזכות האמורה. וכך נאמר במבוא להצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז - 1997 , אשר מסביר את מטרות החוק (הצעות חוק, 2630, עמ' 397):

"הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ומימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שיוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון.

הזכות למידע הוכרה למעשה בפסיקה; ואולם בפועל, נראה כי לציבור לא ניתנת מידה ראויה של גישה למידע שבידי הרשויות, וכי קשה לשרש את נטיית הרשויות לראות במידע נכס שלהם ולא נכס המוחזק בנאמנות על ידיהם עבור הציבור ומטעמו. גם מבחינה מעשית אין הרשויות ערוכות כיום למסירת מידע לציבור.

הסדרה חוקית של הזכות למידע על סייגיה וחריגיה תגבש באופן מרוכז וברור יותר את גבולותיה, תסייע לשינוי קווי החשיבה המקובלים בקרב הרשויות הלכה למעשה ותחייב הקצאת משאבים למימושה של הזכות" (ההדגשה הוספה).

26. תכלית החוק היא, כאמור בשמו, לאפשר חופש מידע. המטרות אשר בה החוק להגשים מצויים בטעמים המונחים ביסוד זכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית, אשר פורטו על ידי פרופ' אהרון ברק: המשטר הדמוקרטי עצמו; חופש הביטוי; מעמדה של הרשות השלטונית כנאמן של הציבור (ראה: א' ברק, "חופש המידע ובית המשפט", דברים שנאמרו בטקס הופעת ספרו של פרופ' זאב סגל, על הזכות לדעת באור חופש המידע, ביום 5.4.2000; מאמר זה לא פורסם והובא בנספח 2 לעמדת העותרת; מאמר זה גם הוזכר בפסיקה העוסקת בנושא שלפנינו; ראה, למשל, ה"פ 200871/98 עמותה ישראלית למאבק בתקיפה פסיכיאטרית נ' מדינת ישראל (משרד הבריאות), מפי השופט ע' אזר).

27. הסעיף המרכזי בחוק הוא סעיף 1, שכותרתו "חופש מידע", שזה לשונו:

"לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה".

(ראוי לזכור, אף שנושא זה לא הועלה בתיק שלפנינו, כי זכות רחבה זו אינה חלה על כל המינהל הציבורי; המחוקק, בסעיף 14 לחוק חופש המידע, קבע כי החוק לא יחול על גופים ביטחוניים המפורטים באותו סעיף, והטעם לכך ברור: לא יעלה על הדעת כי סודות בטחוניים יפורסמו).

28. לאחר שהחוק מפרט את הצד האדמיניסטרטיבי של הפעלתו (סעיפים 7-3 לחוק), מובאים חריגים לזכות האמורה בסעיף 1.

הקבוצה הראשונה של הפטורים היא כאשר יש לרשות קושי מינהלי או טכני לאתר את המידע (סעיף 8 לחוק).

כאמור, בכותרת השוליים של סעיף 9 ("מידע שאין למוסרו או שאין חובה למוסרו"), מבדיל המחוקק בין שני סוגי מידע אשר יכול והחוק לא יחול עליהם: הראשון, מידע שרשות ציבורית לא תמסור, והוא הקבוע בסעיף קטן (א) של סעיף 9; השני , מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור, והוא זה המוסדר בסעיף קטן (ב) של סעיף 9. ענייננו בתיק זה הוא ביחס לחריגים המופיעים בסעיף 9 (ב)(1), ובסעיף 9(ב)(4) לחוק, אך למען שלמות התמונה וכדי לעמוד על גישתו של המחוקק, מן הראוי להביא את סעיף 9 לחוק במלואו:

"9.(א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:

(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;

(2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת;

(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן - חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;

(4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.

(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:

(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;

(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב;

(3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות;

(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;

(5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור;

(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה-

(א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה;

(ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד;

(7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;

(8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה:

(א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות;

(ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן;

(ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי;

(9) מידע הנוגע לעניני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על פי החוק; לענין פסקה זו, "עובד" - לרבות חייל, שוטר, סוהר ונושא משרה ברשות הציבורית;

(10) מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר.

(ג) לענין סעיף זה, אין נפקא מינה אם העילה לאי-גילוי המידע היא בשל המידע המבוקש לבדו או בשל הצטברותו למידע אחר".

29. המחוקק, קבע לא רק את זכות האזרח לקבל את המידע אלא אף כלל בחוק כיצד צריכה הרשות הציבורית לנהוג כאשר באה אליה בקשה לקבלת מידע והיא שוקלת אפשרות שלא להיענות לבקשה, דהיינו: לא להעניק לאזרח את זכותו על פי סעיף 1 לחוק אלא להשתמש בחריגים המנויים בסעיף 9 לחוק. וכך נאמר בסעיף 10 לחוק, שכותרת השוליים שלו היא "שיקולי הרשות הציבורית":

"10. בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה".

30. בדרך כלל, כאשר מוענקת זכות בחוק, ויש חריגים לקבלתה, נמצא האזרח במצב של 0 מול 100, או שיקבל את מלוא המידע או שבקשתו תידחה. ברם, החוק שלפנינו מאפשר לרשות, כלשון הכותרת של סעיף 11, "מסירת מידע חלקי ומסירת מידע בתנאים". וזה לשון הסעיף:

"11. היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)".

31. אחד החידושים החשובים בחוק, מבחינת תפקידו של בית המשפט, הוא סעיף 17 לחוק, ובמיוחד סעיף 17(ד), אשר מקנה לבית המשפט סמכות של שיקול דעת, אשר באה במקום שיקול הדעת של הרשות הציבורית. וזה לשון סעיף 17 לחוק:

"17. (א) על דחיית בקשה לקבל מידע לפי חוק זה, ועל החלטת רשות ציבורית לדחות התנגדות של צד שלישי לפי סעיף 13, רשאי המבקש או הצד השלישי, לפי הענין, להגיש, תוך 30 ימים מיום קבלת ההודעה על ההחלטה, עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים; ואולם אם הוצאה לגבי המידע המבוקש תעודת חסיון לפי סעיף 44 לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, תידון העתירה בפני בית המשפט העליון.

(ב) בדונו בעתירה, למעט בעתירה על דחיית בקשה לפי סעיף 8, רשאי בית המשפט לקבל לידיו את כל המידע המבוקש ולעיין בו; בית המשפט רשאי, מהטעמים המנויים בסעיף 9, לשמוע טענות מפי בא-כוח הרשות הציבורית, בדלתיים סגורות וללא נוכחות העותר או בא-כוחו.

(ג) לא יורה בית המשפט על מסירת מידע העלול לפגוע בזכויות צד שלישי, אלא לאחר שנתן לצד השלישי הזדמנות להשמיע טענותיו, בדרך שיקבע.

(ד) על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין.

(ה) החליט בית המשפט כאמור בסעיפים קטנים (ב) או (ד), ירשום את הטעמים להחלטתו".

פרופ' זאב סגל בספרו, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תל אביב, תש"ס - 2000), מציין כי "סעיף 17(ד), המפקיד בידי בית המשפט 'מונה עוצמה' להכרעה לזכות לקבל מידע ציבורי לבין זכויות אחרות נוגדות-מידע, הוא ליבו של החוק. נוסח הסעיף נותן בידי בית המשפט המחוזי, ובנסיבות מסוימות גם בידי בית המשפט העליון, כר נרחב לפרשנות שיפוטית. חשיבותה של פרשנות זו בולטת נוכח העובדה שהוראות החוק מבטאות, על-פי לשונן, מדיניות מעורבת של גילוי מידע בצד חיסויו... הוראות החוק נותנות, לפי לשונן, סמכות רחבה לרשות ציבורית שלא לגלות מידע מטעמים שונים ומגוונים, אך אמורות להתפרש ברוח עקרון חופש המידע" (שם, סעיף 299, עמ' 251).

32. מסקירה קצרה זו (פירוט יתר מופיע בספרו הנ"ל של פרופ' זאב סגל), עולה כי התכלית המרכזית של החוק היא להורות לרשות הציבורית, שהיא הנאמן של בני הציבור, למסור את המידע המצוי בידה, לכל מאן דבעי. הסייגים והחריגים הם בגדר היוצא מן הכלל. הפיקוח השיפוטי על פעילות הרשות על פי החוק, הוא כפול: האחד, פרשנות הסייגים על פי תכלית החוק; השני, סמכות מקורית לקבוע איזון ראוי על פי סעיף 17(ד) לחוק. וראה, במפורט על כך גם בהרצאתו הנ"ל של פרופ' ברק (פיסקה 26 לעיל). ראה גם את דברינו להלן בפיסקה 90 ואילך.

33. מאחר והמשיב ביסס את התנגדותו למסירת הדוחות לעותרת על כך שהם הוכנו על ידי המבקר הפנימי של משרד התחבורה, ולכן זכאים הם לחסות בצל החריגים הקבועים בסעיף 9 לחוק, מן הראוי לבדוק מהו תפקידו של המבקר הפנימי, כיצד הוא מגבש את הדו"ח שמכין, מהי מטרת מסירת הדוחות שעורך, והכל על פי תכליותיו של חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992, שבו נעסוק עתה.

חוק הביקורת הפנימית - התשנ"ב - 1992

34. מורגלים אנו לכך כי, מזה כיובל שנים, בנוסף לשלושת הרשויות של השלטון (רשות מחוקקת, רשות מבצעת ורשות שופטת), מצויה רשות רביעית, שהיא - הרשות המבקרת. זו פועלת באמצעות מבקר המדינה ומשרדו. מעמדו הוסדר תחילה בחוק רגיל, ומאז שנת 1988 משימתו ומינויו מוסדרים בחוק יסוד: מבקר המדינה, ופירוט תפקידיו ותחומי הביקורת וסדריה מופיעים בחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 [נוסח משולב].

35. בצד מבקר המדינה, קיימים גופי ביקורת פנימיים, הן ברשויות המקומיות והן בתוך משרדי הממשלה ובגופים ציבוריים אחרים. מעמדם של האחרונים מוסדר בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992 (להלן - "חוק הביקורת"). וכך מתאר בית המשפט העליון, מפי כב' השופטת א' פרוקצ'יה, את הביקורת הפנימית ותפקידה (בג"צ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עירית ירושלים, פ"ד נז (4), 577, בעמ' 589, מול האותיות ד-ז):

"בצד ביקורת המדינה התפתחה והתמסדה בעשורים האחרונים הביקורת הפנימית בגופים השונים - פרטיים וציבוריים - שעניינה ביצוע פעולות בדיקה והערכה בלתי תלויה בתוך הארגון עצמו במטרה לבחון את אופן תפקודן של מערכות הניהול שלו. בעוד הביקורת הציבורית החיצונית הוטלה כעניין שבחובה מאז 1958, מכוח חוק מבקר המדינה [נוסח משולב], תשי"ח-1958, ביקורת הפנימי בסקטור הפרטי נתונה עד היום במידה רבה להחלטת הגופים עצמם. לעומת זאת בשנת 1992 נתקבל חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-1992, המחייב קיומה של ביקורת פנימית בכל גוף ציבורי, כהגדרתו בחוק. תפקיד הביקורת לבדוק אם פעולות הגוף הציבורי ונושאי משרה וממלאי תפקידים בו הינן תקינות מבחינת השמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות (סעיף 4(א)(1) לחוק). אף שמבקר הפנימי משמש אורגן בהנהלת הגוף הציבורי, הוא אמור להפעיל את סמכויות הביקורת באורח עצמאי ובלתי תלוי, וניתנות לו הגנות לצורך כך במילוי תפקידו... שילובה של ביקורת הפנימי כעניין שבחובה בגופים הציבוריים הייתה מהלך רב חשיבות במינהל הציבורי בישראל ביצירת אמצעי פיקוח על תקינות תפקודם של גופים ציבוריים תוך הגברת אמון הציבור בהם ובפעולתם".

36. סעיף 2 לחוק הביקורת קובע את חובת קיום ביקורת פנימית בכל גוף ציבורי (גוף מבוקר, גוף נתמך, ועוד). התאמתו וכישוריו של המבקר הפנימי הוסדרו בסעיף 3 לחוק הביקורת, ונקבעו בסעיף 8 לאותו חוק הוראות בדבר ייחוד הפעולות של המבקר הפנימי ומניעת ניגוד עניינים בין תפקידו כמבקר פנימי לתפקידיו האחרים (וראה על נושא זה את פסק דינו של הנשיא ברק העוסק במינויו של המבקר הפנימי של השב"כ, בבג"צ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל , פ"ד נז(3), 84).

המבקר הפנימי כפוף לשר הממונה או למנכ"ל (סעיף 5 לחוק הביקורת). אותו ממונה הוא זה אשר מאשר את תוכנית העבודה של המבקר הפנימי והוא גם המוסמך להטיל עליו משימות של ביקורת פנימית נוספת, מעבר לתוכנית העבודה השנתית או התקופתית (סעיף 7 לחוק הביקורת).

37. חובת הדיווח של המבקר הפנימי קבועה בסעיף 6 לחוק הביקורת, שזו לשונו:

"6. (א) מבקר פנימי יגיש לממונה כאמור בסעיף 5 דין וחשבון על ממצאיו.

(ב) בנוסף על האמור בסעיף קטן (א) יגיש המבקר הפנימי כל דין וחשבון שלו -

(1) במשרד ממשרדי הממשלה שבו אין השר הממונה על המשרד ממונה על המבקר הפנימי לפי סעיף 5(א) - לשר הממונה;

(2) בגוף ציבורי אחר - למנהל הכללי.

(ג) כל דין וחשבון שיגיש מבקר פנימי יהיה בכתב; הוא יכלול בו את מסקנותיו, והוא רשאי לכלול בו את המלצותיו".

38. הדו"ח של המבקר הפנימי, שהוא למעשה פרי עבודתו, הוא מסמך בעל ערך. המחוקק קובע הוראות מדויקות ביחס לחובה לדון בדו"ח ולפעול כתוצאה ממנו. וכך נאמר בסעיף 6א לחוק הביקורת:

" 6א. (א) הוגש דין וחשבון של המבקר הפנימי כאמור בסעיף 6, תקיים הנהלת הגוף הציבורי דיון בממצאיו תוך 45 ימים מיום הגשתו; העתק מפרוטוקול הדיון יועבר לממונה כמשמעותו בסעיף 5.

(ב) לא פעלה הנהלת הגוף הציבורי כאמור בסעיף קטן (א), רשאי כל חבר מחבריה לפנות לממונה, בכתב, ולדרוש קיום הדיון; היתה דרישה כאמור, יורה הממונה על קיום הדיון תוך 30 ימים מיום קבלת הדרישה".

39. מאחר ואחת מטענות המשיב היא כי מסירת מידע על ידי המבקר הפנימי תפגע בעבודתו, מן הראוי לעיין בחוק הביקורת, ככל שהוא דן במסמכים ובמידע שמגיעים לידי המבקר הפנימי. וכך קובע סעיף 9 לחוק הביקורת:

"9. (א) המבקר הפנימי רשאי לדרוש ולקבל כל מסמך וכל מידע, שברשות הגוף שבו הוא משמש מבקר או שברשות אחד מעובדיו, ושלדעת המבקר הפנימי דרוש לביצוע תפקידו; מי שנדרש למסור מסמך או מידע כאמור יהיה חייב למלא אחר הדרישה תוך תקופה הקבועה בדרישה ובאופן הקבוע בה.

(ב) למבקר הפנימי תהיה גישה, לצורך ביצוע תפקידו, לכל מאגר רגיל או ממוחשב, לכל בסיס נתונים ולכל תכנית עבודה של עיבוד נתונים אוטומטי של הגוף שבו הוא משמש מבקר.

(ג) המבקר הפנימי רשאי להיכנס לכל נכס של הגוף שבו הוא משמש מבקר ולבדוק אותו.

(ד) לגבי מידע החסוי על פי דין יחולו על המבקר הפנימי ועל מי שהוסמך לקבל את המידע לפי חוק זה המגבלות הקבועות בדין לגבי המורשים לקבל מידע כזה.

(ה) בכפוף להוראות סעיף 10 חייב המבקר הפנימי לשמור בסוד כל מסמך ומידע שהגיעו אליו עקב מילוי תפקידו, זולת אם הגילוי נחוץ למילוי תפקידו כנדרש בחוק או אם הגילוי נדרש על פי כל דין.

(ו) סמכות שהוקנתה בסעיף זה למבקר הפנימי וחובה שהוטלה עליו יחולו גם על עוזריו ועל כל אדם הפועל מטעמו".

40. מהו המעמד המשפטי של דו"ח המבקר הפנימי? על כך יש תשובה בסעיף 10 לחוק הביקורת, אשר קובע לאמור:

"10. (א) דו"ח, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא או הכין המבקר הפנימי במילוי תפקידו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי, אך לא יהיו פסולים בשל כך לשמש ראיה בהליך משמעתי.

(ב) הודעה שנתקבלה אגב מילוי תפקידיו של המבקר הפנימי לא תשמש ראיה בהליך משפטי, אך תהא כשרה לשמש ראיה בהליך משמעתי".

41. לשלמות התמונה, נזכיר שוב כי פרט למבקר המדינה ולמבקרים הפנימיים של המשרדים הממשלתיים והגופים הציבוריים הנתמכים על ידי המדינה, קיים מוסד של מבקר עירייה אשר פועל מכוח סעיף 170 א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (וראה על כך בהרחבה בבג"צ 7805/00, אלוני הנ"ל). בפרק הבא, העוסק בפרסום דוחות הביקורת, נתייחס גם למבקר העיריה.

42. התכלית העולה מחוק הביקורת הפנימית היא זו: לצורך העלאת רמת השירות הציבורי ותיפקודו, קיים בתוך הארגון גוף ביקורת פנימית, האוסף נתונים, מסיק מסקנות וממליץ המלצות לעתיד. כך יכול, מי שעומד בראש הפירמידה של המשרד הממשלתי או הגוף הציבורי, לקבל מידע אובייקטיבי, מקצועי ומהימן, אשר מסייע לו לשפר את השירות ולהעלות את איכותו ורמתו של המינהל הציבורי.

43. נקודת המוצא של חוק הביקורת הפנימית, נקודת המבט של מנסחיו ותכליתו - הוא המערך הארגוני, אשר בתחומו ובתוכו פועל המבקר הפנימי. חוק הביקורת, מקנה למבקר הפנימי כלים לעבודתו וקובע את מעמדם של המבקר הפנימי בתוך הארגון, כזרוע של ראש הארגון.