פרסום דו"ח המבקר הפנימי

44. דו"ח מבקר המדינה מפורסם ברבים. דבר זה נקבע בסעיף 12(ב) לחוק יסוד: מבקר המדינה, אשר קובע כי "מבקר המדינה יגיש לכנסת דינים וחשבונות וחוות דעת בתחום תפקידיו ויפרסם אותם ברבים, והכל בדרך ובסייגים שייקבעו בחוק" (וראה לעניין דרך כתיבת הדו"ח ופרסומו את האמור בפרק הרביעי לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 [נוסח משולב]; לענייננו, בפסק דין זה, אין צורך לפרט הוראות אלה).

45. הדו"ח של מבקר העיריה, עובר מספר שלבים מן הנוסח הראשון ועד לנוסח האחרון, כאשר ביני לביני זכאים המבוקרים, ראש העיר וועדת הביקורת, להגיב. סעיף 170ג(ו) לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע כי "לא יפרסם אדם דו"ח מן האמורים בסעיף זה או חלק ממנו או תוכנו, לפני שחלף המועד שנקבע לפני הגשתו למועצה, ולא יפרסם מימצא ביקורת של מבקר העיריה, ואולם מבקר העיריה או ראש העיריה רשאי, באישור הוועדה להתיר פרסום כאמור". מכלל לאו אתה שומע הן, דהיינו: בתום המועדים הללו, מותר לפרסם את הדו"ח (ראה: בג"צ אלוני הנ"ל, בעמ' 604, מול האות ה).

46. הטעם המונח ביסוד פרסום דו"ח הביקורת הוסבר על ידי כב' השופטת א' פרוקצ'יה בבג"צ אלוני הנ"ל (שם, בעמ' 605, מול האות א):

"פרסומם בציבור של ממצאי ביקורת המתבצעת בגוף שלטוני הוא עניין חיוני כחלק מזכות הציבור לדעת וכנגזר מזכותו לקבל דין וחשבון על אודות מהלכי תפקודו של מוסד ציבורי. ערובה לקיומו של ממשל תקין היא בהעמדתו לביקורת, וכדי שהביקורת תהיה יעילה, על ממצאיה להיות גלויים וחשופים לעיני הציבור ולביקורתו. על כן פרסום דוח הביקורת הוא תנאי הכרחי לאמון הציבור במוסדות השלטון וליעילות הפיקוח הציבורי עליו".

47. דברים אלה נאמרו ביחס למבקר הפנימי של עירית ירושלים (המשיב בבג"צ אלוני הנ"ל), אך לא מצאתי טעם מספיק מדוע אין כוחם יפה גם ביחס למבקר הפנימי של משרד התחבורה (המשיב בתיק שלפנינו).

48. ב"כ המדינה ניסתה לחלק ולהבדיל בין דו"ח מבקר המדינה, שיש לפרסמו, לבין דו"ח מבקר פנימי, שאין לפרסמו, וזאת בשל הנימוק כי מבקר המדינה הוא עצמאי ובלתי תלוי, לעומת המבקר הפנימי, אשר הוא כלי ניהולי בידי הממונה (ראה סעיף 26 לכתב התשובה).

49. אינני סבור שההבדל בעוצמה של סוג המבקר אוצל על השאלה האם ראוי לפרסם את הדו"ח. ניתן לומר אפילו להיפך: דווקא בגלל שכוחו ועוצמתו של המבקר הפנימי נמוכה מזו של מבקר המדינה, יש לפחות להעצים את כוחו של המבקר הפנימי בכך שדוחותיו יפורסמו. בכל מקרה, אין הצדקה להופכם לחסויים ולמנוע מהציבור את העיון בהם, כאשר זכות העיון נתונה לכל מסמכי השלטון, מכוח חוק חופש המידע.

50. הטענה כי דו"ח מבקר המדינה אינו מציין שמות בעוד שדו"ח ביקורת פנימית מציין שמות, ולכן פרסום דו"ח ביקורת פנימית יפגע במי שמוזכר בו (ראה סעיף 28 לכתב התשובה של המדינה), אין בה ממש. גם כאשר נמסר מידע על פי חוק חופש המידע, ניתן להגביל את מסירתו בכך שעניינים מסוימים לא יפורסמו, ובהם שמות, וזאת מכוח סעיף 11 לחוק חופש המידע (הובא לעיל בפיסקה 30). כפי שגם נראה להלן, בפסיקת בתי המשפט מצאנו מספר מקרים בהם הורה בית המשפט למסור את המידע למבקש תוך מחיקת שמות.

51. עיינתי, עיין היטב, בעמדת לשכת המבקרים הפנימיים, אשר עמדתם היא שאין לפרסם את הדו"ח של המבקר הפנימי. השקפתם - מובנת לשיטתם ולתפקידם. הם רואים את עיקר משימתם בשיפור המינהל הציבורי, מתוכו, ועל כן, פרסום דו"ח מבקר פנימי נתפס בעיניהם כ"הוצאת כביסה מלוכלכת החוצה", שלא תניב פרי, בעוד העברת הדו"ח של המבקר הפנימי לראש הארגון, היא זו שעומדת בגולת הכותרת, שכן תביא לשיפור הנהלים והעלאת רמת השירות. כך גם עולה מבין השורות של מכתבו שלCOWAN NEIL, שתמציתו הובאה לעיל בפיסקה 22. מאחר ואין במכתבו הנ"ל של ניל כהן התייחסות לחקיקה העוסקת בזכות הציבור לדעת, וכל מכתבו נכתב מנקודת מבטם של המבקרים הפנימיים, אין הכרח - ואפילו יש ספק אם בכלל ניתן - ליישמו בישראל, בה חל חוק חופש המידע.

52. ראוי להזכיר בהקשר זה של הצגת עמדתה של לשכת המבקרים הפנימיים, כי אין מדובר בעמדה אחידה אלא יש גישות שונות בין המבקרים הפנימיים ביחס לסוגיית פרסום הדו"ח. כפי שעולה גם מתשובת המדינה, במשרד המשטרה פורסמו ממצאי הביקורת של המבקר הפנימי, וזאת על אף שלמשטרה, כמשטרה, יש מעין פטור כללי ממסירת מידע, כפי שהדבר נקבע בסעיף 14(א)(9) לחוק חופש המידע, ככל שהדבר נוגע למערך המודיעין והחקירות של המשטרה. ראוי להזכיר בהקשר זה כי נקבעו יחידות נוספות בתוך המשטרה שגם לגביהם לא חל חוק חופש המידע, ובהם: היחידה ללוחמה בטרור; היחידה למשא ומתן; מערך החבלה (קביעה זו נעשתה על ידי השר על פי סעיף 14(א)(5) לחוק חופש המידע; הודעות אלה פורסמו בקובץ הקנות).

53. יתרה מזו, וועדה שמונתה ליישום המלצות וועדת קוברסקי בתחום שיפור הביקורת בשירותים הציבוריים המליצה, בשנת 1994, כי משרדי הממשלה יאמצו את אותו נוהל של משרד המשטרה, שלפיו מתפרסמים ממצאי הביקורת של מבקר המשרד לאחר הגשתם לשר. וועדה זו ציינה בסיכומיה כי "פרסום ממצאי הביקורת הוא כלי מרתיע רב עוצמה, והוא עשוי גם לדרבן בתוך הארגון את מנהלי היחידות שבוקרו, לפעול לאלתר לתיקון הליקויים". בעקבות זאת, נוסחה ההמלצה של אותה וועדה במילים אלה: "הוועדה סבורה שיש באימוצו של נוהג זה על ידי משרדי הממשלה כדי לקדם התייחסות רצינית ועניינית של ראשי היחידות במשרדי הממשלה לממצאי המבקר ולהמלצותיו" (ראה נספח ג' לכתב התשובה של המשיב).

ער אני לכך כי המלצה זו לא יושמה, בין היתר, עקב התנגדות לשכת המבקרים הפנימיים (ראה: סעיף 48 לתשובת המשיב). אך, על כל פנים, יש בה כדי להעיד על כך שקיימת גישה בדבר פרסום דוחות המבקר הפנימי, שקנתה לה מקום ומעמד, עד כדי כך שהיא מופיעה בהמלצת אותה וועדה.

54. לא זו אף זו, העותרת צירפה לתשובתה (נספח 15) הצעה לתיקון חוק הביקורת הפנימית, אשר הוכנה בחודש אב תשס"א (אוגוסט 2001) על ידי צוות של ארבעה מרצים בתוכנית ללימודי התמחות בביקורת ציבורית ופנימית בחוג למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה, שזו האכסניה האקדמאית בה מלמדים את תחום הביקורת הפנימית. על פי אותה הצעה, יתווסף סעיף 6(ד) לחוק הביקורת הפנימית, ובו ייקבע כי שר או יו"ר דירקטוריון רשאי להתיר פרסומו של דו"ח המבקר הפנימי או חלקים ממנו. ראוי להביא את דברי ההסבר של אותם מציעים:

"המבקר הפנימי חייב על פי סעיף 9(ה) בחוק העיקרי לשמור בסוד כל מסמך ומידע שהגיעו אליו עקב מילוי תפקידו, והוא מנוע מלפרסם את דוחות הביקורת שלו. עם זאת, כאשר מדובר בגוף ששקיפותו לציבור רחבה, כמו משרד ממשלתי או מוסד של המדינה, ראוי שתמצא דרך לפרסם את ממצאי הביקורת של המבקר הפנימי. כדי לשמור על חובת שמירת הסודיות החלה על המבקר הפנימי, ולעתים אף על ממצאי ביקורת מסוימים, ראוי ליתן היתר לגורם בכיר בארגון לפרסם על דעת עצמו ממצאים מתוך דוח המבקר, וזאת בצורה מבוקרת ובלא לפגוע בנושאים שחשיפתם לציבור עלולה לגרום נזק רב מן התועלת שבפרסום.

יצוין בהקשר זה כי השר לביטחון פנים נוהג לפרסם מדי פעם ממצאי ביקורת של המבקר הפנימי של משרדו".

כדי להבין את המשמעות והמשקל של הצעה זו (שאף היא סותרת את העמדה הרשמית של לשכת המבקרים הפנימיים), אציין כי החתומים על ההצעה הם אלה:

פרופ' אשר פרידברג, מנהל התוכנית ללימודי התמחות וביקורת ציבורית ופנימית, אשר גם פירסם את הספר המרכזי באותו תחום, הביקורת הפנימית בישראל (תשנ"ה), אשר הוזכר כמה פעמים וצוטט בבג"צ אלוני הנ"ל (שם, בעמ' 588, 591-590), ואף המשיב בחר להסתמך על דבריו ולצטטם ולהביאם בנספחים של תשובת המשיב.

המציע השני הוא מר חגי טננבאום ארז, אשר תפקידו הינו, לא פחות ולא יותר מאשר המבקר הפנימי של משרד התחבורה, הוא המשיב שלפנינו.

המציע השלישי, ד"ר אלכס איש-שלום, שימש מבקר פנימי במשרד המשטרה, והפעיל את הפרקטיקה של פרסום הדוחות הפנימיים.

המציע הרביעי הוא מר ניסים מזרחי, עמית הוראה בכיר בחוג למדעי המדינה, התוכנית ללימודי התמחות בביקורת ציבורית ופנימית שבאוניברסיטת חיפה.

נציין עוד כי אותה הצעה נשלחה לחבר כנסת, כדי שזו תתקבל בכנסת, וכדברי אותם מציעים, הם מקווים כי "בכך תרים תרומה של ממש לחיזוק מעמדה של הביקורת הפנימית בישראל ולשיפור סדרי המינהל בגופים השונים שלציבור עניין בהם" (ראה מכתב הלוואי להצעה המצוי בנספח 15 לתשובת העותרת.

55. בין אם תתקבל גישה זו או גישה אחרת בין אנשי מקצוע בתחום הביקורת הפנימית, עדיין נקודת המבט של בית המשפט - כנאמן הציבור כולו - רחבה ומקיפה יותר מאשר זו של המבקרים הפנימיים, ועל פיה, מן הראוי כי הדו"ח של המבקר הפנימי יהיה גלוי ומפורסם, כפי שהדין הוא ביחס לדו"ח מבקר המדינה (ראה פיסקה 44 לעיל) ודו"ח מבקר העיריה (ראה פיסקה 45 לעיל). גם לאחידות הגישה ביחס לפרסום דוחות הביקורת משלושת הסוגים (מבקר מדינה,מבקר עיריה ומבקר פנים), יש חשיבות רבה, וזאת כחלק מן ההרמוניה של השיטה המשפטית.

56. כאשר ניתחנו את חוק הביקורת הפנימית, לבדו, הצבענו על כך כי התכלית העולה מחוק זה הוא הצורך להעלות את רמת השירות הציבורי ותפקודו, וזאת על ידי חיזוק מעמדו של המבקר הפנימי בתוך הארגון. ברם, כאשר חייבים אנו להתבונן בתכלית חוק הביקורת הפנימי במסגרת השיטה הישראלית הכוללת, בה קיים גם חוק חופש המידע, מתחזקת עמדתנו לפיה יש חובה לפרסם את דו"ח המבקר הפנימי, ולכל הפחות, אין מקום לחיסויו, בניגוד לכלל הרחב של חובת הגילוי , המופיע בסעיף 1 לחוק חופש המידע (הובא לעיל בפיסקה 27).

57. ואל יקשה הדבר בעיניך, כיצד תכליתו של חוק הביקורת הפנימית שנחקק בשנת 1992, משנה צורה ואופי עקב חקיקת חוק חופש המידע, שנחקק 6 שנים לאחר מכן, בשנת 1998. תשובה לכך מצויה בספרו של פרופ' א' ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה (נבו, ירושלים, תשנ"ג - 1993), בעמ' 347, האומר כי "חקיקה מאוחרת משפיעה על גיבוש תכלית החקיקה בחקיקה הקודמת. במיוחד כך הוא הדבר, אם החקיקה מאוחרת הוסיפה או גרעה מהחקיקה הקודמת. אך גם בלא שינוי בחקיקה הקודמת, יש בעצם קיומה של החקיקה החדשה כדי להשפיע על תכליתה של החקיקה הישנה. תוצאה זו טבעית היא. חקיקה חדשה עשויה ליצור מציאות חדשה. מציאות זו מצידה עשויה להשפיע על הבחירה בין תכליות שונות - אנכיות או אופקיות של החוק הישן" . וראה גם את הפסיקה המובאת שם , בעמ' 348-347, הנוקטת גישה פרשנית זו.

58. כאשר נחקק חוק חופש המידע, ובסעיף 14 שבו פורטו הגופים וסוגי המידע שהחוק לא חל עליהם, לא נכלל בהם דו"ח ביקורת של מבקר פנים על פי חוק הביקורת. קשה לראות בכך השמטה מקרית. אם אכן הפרשנות של המחוקק לחוק הביקורת הפנימית משנת 1992 היתה - כטענת המשיב - כי דו"ח מבקר פנים חסוי ואינו ניתן לפרסום, ראוי היה כי המחוקק יכלול את דו"ח הביקורת של מבקר פנים, על פי חוק הביקורת, במסגרת החריגים לחובת מסירת המידע המופיעים בחוק חופש המידע. העדר התייחסות זו, משמשת כלי עזר פרשני נוסף התומך במסקנתנו כי הציבור זכאי לעיין בדו"ח הביקורת הפנימית, מכוח סעיף 1 לחוק חופש המידע.

59. גם במישור אחר - גילויי מסמכים בתחום המשפט האזרחי - דוחות של מבקרים פנימיים, ניתנים לעיון ואינם חסויים. כך, למשל, קבעה הפסיקה כי דו"ח בדיקה פנימי של בית חולים אינו חסוי, ועל בית החולים לגלותו, גם כאשר הוא נתבע על ידי אותו חולה שדו"ח הבדיקה מתייחס אליו (ראה פסק דינו של הנשיא ברק ברע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית "הדסה" עין כרם נ' גלעד, פ"ד מט(2), 516). הוא הדין ביחס לדו"ח ביקורת פנימי של בנק (ראה: רע"א 6549/94 בנק איגוד לישראל בע"מ נ' אזולאי, פ"ד מט(4), מפי המשנה לנשיא - כתוארו אז - השופט ברק; וכך בפועל פוסקים אנו דבר יום ביומו. ראה, למשל, מש"כ בבר"ע 3377/01 בנק הפועלים בע"מ נ' חזן, במיוחד בפיסקה 75).

60. יש מקרים מיוחדים שבהם המחוקק קבע במפורש כי דוחות פנימיים אינם מפורסמים אלא אם כן החליטה על כך הרשות באופן פרטני, על פי שיקולים אינדיבידואלים לכל מקרה ומקרה. כך הוא הדין ביחס לתחקירים שבצבא, כקבוע בסעיף 539א לחוק השיפוט הצבאי, תשט"ו - 1955, כפי שהוסף לחוק השיפוט הצבאי (תיקון מס' 33), תשנ"ח - 1997. וראה על כך במפורט את החלטתי בת.א. ( י-ם ) 1145/99 , ג'אעוני נ' מדינת ישראל, פ"מ תשס"ב (1) 154.

61. גם כאשר מדובר במסמכים הקשורים לביקורת, ובאותו מקרה דובר בביקורת המדינה, ואותם מסמכים אינם כשירים לשמש כראיה מכוח חוק מבקר המדינה, עדיין נותרת זכות עיון בהם על פי הדין הכללי, כחלק מזכות העיון הרחבה במסמכי גופים ציבוריים. על כן, הורה בית המשפט למדינה לאפשר לצד התובע אותה, לעיין באותם מסמכים על פי סדרי הדין האזרחי (ראה: רע"א 4999/95 ALBERICI INTERNATIONAL ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נ(1), 39; וליישום עקרונות אלה בפסיקת בתי המשפט המחוזיים, ראה מש"כ בבש"א 1019/03 אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון).

62. בהקשר זה נזכיר כי דו"ח מבקר פנימי אינו כשיר לשמש כראיה בהליך משפטי, אך ניתן לעשות בו שימוש בהליך משמעתי, כקבוע בסעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית (שצוטט לעיל בפיסקה 40). בצדק, מציין ב"כ העותרת (סעיף 2.5.6.3 לעמדת העותרת ותשובתה לעמדת המשיב), כי התוצאה מהפעלת סעיף זה, יחד עם קבלת גישת המשיב האוסרת מסירת דו"ח ביקורת פנימית למי שמבקש לעיין בו, על פי חוק חופש המידע, תהיה מוזרה: ניתן יהיה לצטט מהדו"ח של המבקר הפנימי ולעיין בו, כאשר הוא מובא כראיה בהליך משמעתי, אשר הליך בו הוא פומבי, כאשר, בדרך כלל, ייאסר העיון בו. נשאלת השאלה, האם הצגתו של דו"ח הביקורת הפנימית כראיה בהליך משמעתי משנה את אופיו של דו"ח הביקורת הפנימית, ועתה כשר הוא לעיון הציבור?! התשובה שלילית וברורה מאליה.

מאידך גיסא, קביעת כלל משפטי לפיו דו"ח של מבקר פנימי נכלל במסגרת חוק חופש המידע, תביא ליתר הרמוניה, שהיא גופא מידה פרשנות ראויה, המכונה על ידי פרופ' ברק "הרמוניה נורמטיבית", אשר אם תופעל "תוגשם השאיפה לאחדות נורמטיבית באופן שחלקיה השונים יפעלו תוך התאמה ושלמות, שימנעו ניגודים פנימיים בין הנורמות השונות, ושהמערכת כולה תשיג את המטרות אשר הציבה לעצמה" (א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ראשון, תורת הפרשנות הכללית (נבו, ירושלים, 1992), עמ' 297; וראה גם את הפיסקה המובאת שם, בע"מ' 298-297).

63. עמדתנו כי קיימת חובת גילוי של הדוחות של המבקר הפנימי, נתמכת בשיקול נוסף: מאחר וניתן להטיל על המבקר הפנימי משימות ביקורת ספציפיות (ראה: סעיף 7 לחוק הביקורת; פיסקה 36 לעיל), אם היינו קובעים כי דוחות הביקורת הפנימית חסויים (כטענת המשיב), כי אז יוכל כל שר או מנכ"ל למנוע מסירת מידע לציבור בנושא פלוני, בכך שיטיל על המבקר הפנימי לעסוק באותו נושא. קשה להשלים עם מצב כזה שבו דו"ח הביקורת הפנימית ישמש מעין "עיר מקלט" שבה יוסתרו מעינו של הציבור ממצאים בנושאים חשובים, ובכך תסוכל מטרתו של חוק חופש המידע ותיפגע הדמוקרטיה, זכות הציבור לדעת ועקרונות חופש הביטוי, שהם תכליותיו וטעמיו של חוק חופש המידע (ראה פיסקאות 26-25 לעיל). ראוי לצטט את תמצית דבריו של פרופ' ברק, הכתובים בלשון חדה וברורה (ברק, שם (פיסקה 26 לעיל), בעמ' 4:

"רק מכוחו של מידע על המציאות הסובבת אותנו תוכל האמת להתמודד בשוק הרעיונות עם השקר. כשם שמידע הוא תנאי חיוני לקיומו של שוק פיננסי, כך מידע הוא תנאי הכרחי לקיומו של שוק רעיונות. בלא מידע - אין דעה; בלא דעה - אין ביטוי; בלא ביטוי - אין שכנוע; בלא שכנוע - אין התמודדות; ובאין התמודדות - קיים חשש שהאמת לא תצא לאור".

(והשווה גם לפסק דין שיצא רק בחודש שעבר מתחת ידו של נשיא בית המשפט העליון, השופט ברק, בדבר חובת רשויות מע"מ למסור את המידע ואת המסמכים שבתיק החקירה לנישום, בהתבססו, בין היתר, על חוק חופש המידע "אשר יש בו כדי לשמש 'מורה דרך' פרשני בסוגיות הנדונות" - רע"א 291/99 ד.נ.ד. אספקת אבן ירושלים נ' מנהל מס ערך מוסף, פיסקה 10, טרם פורסם).

משפט עברי

64. מצאנו במשפט העברי מקורות לכך כי קיימת חובת ביקורת פנימית, וכי התוצאות של אותה ביקורת מופצות לציבור וזוכות לפרסום מלא ורחב.

65. הדוגמא המרכזית אשר משמשת את הכותבים המודרניים - ולפניהם את חכמי ההלכה - לאותה ביקורת פנימית, הוא מנהיג עם ישראל, משה רבנו. וכך מספר לנו המדרש מדוע נכתבה פרשה שלמה (פרשת פקודי), בסיום ספר שמות, העוסקת בדיווח על הביצוע בפועל של בניית המשכן וכליו, אף שקודם לכן בפרשות תרומה ותצוה מפורטים כל הציוויים לבניית המשכן וכליו (מדרש תנחומא, פרשת פקודי, ח):

" ' אלה פקודי המשכן, משכן העדות אשר פוקד על פי משה ' (שמות, לח, כא). משנגמרה מלאכת המשכן אמר להם: בואו ואעשה לכם חשבון... ולמה עשה עימהם חשבון, והקדוש ברוך הוא היה מאמינו, שנאמר: ' לא כן עבדי משה בכל ביתי נאמן ' (במדבר, יב, ז), ומשה נתן חשבון?! אלא מפני ששמע [משה את] ליצני הדור שהיו משיחין אחריו, שנאמר: 'והיה בצאת משה... יקומו כל העם ונצבו איש פתח אהלו והביטו אחרי משה' (שמות, לג, ח). ומה היו אומרים? היו מסתכלין מאחוריו ואומר אחד לחברו: ראה צוארו! ראה שוקיו! אוכל משלנו, שותה משלנו! וחברו משיבו: ריקה! אדם שנתמנה על מלאכת המשכן, על ככרי כסף ועל ככרי זהב, שאין לו חקר ולא משקל ולא מנין - מה אתה רוצה שלא יהא עשיר? כששמע כן, אמר [משה]: חייכם, משנגמרה מלאכת המשכן, אני נותן להם חשבון. כיון שנגמרה, אמר להם: אלה פקודי המשכן'".

וראה על כך גם את דבריה של פרופ' נחמה ליבוביץ, עיונים חדשים בספר שמות (מהדורה רביעית, ירושלים, תשל"ה), עמ' 479 ואילך:

"האדם - צאן מרעיתו של הקב"ה - קטנוני הוא, חשדני הוא, רואה כל גדול בקטנוניותו הוא, מוציא דיבה, משחיר את הזוהר. היש להתחשב ברינון? דברי חז"ל באים ללמד שיש לשים לב, לטהר אווירה, לעקור חשדים, למנוע התפשטותם. ועל רקע זה של תלונות תמידיות, של רינונים ושל חשדות הם מסבירים גם את תחילת פרשת פקודי, אותה רשימה של הכנסות והוצאות, אשר לכאורה מקומה בדו"ח המוגש למבקר המדינה ולא בתורה הבאה ללמדנו אורחות חיים".

וראה גם את דברי השופט מנחם רניאל, החובה לתת דין וחשבון, דף פרשת שבוע, פרשת ויקהל-פקודי, תשס"א, גיליון 19 (בהוצאת משרד המשפטים).

ואכן, הדיווח הביא בעקבותיו בדיקה מדויקת יותר של השימוש שנעשה בכסף שנאסף. ראה לעניין זה במפורט את הטענות ששם המדרש בפי השר קונטרוקוס, אשר ערך חשבון מדויק, לשיטתו, וגילה פערים, ולכן שאל את רבן יוחנן בן זכאי , בסגנון לא כל כך מנומס את השאלה הבאה: "משה רבכם, גנב היה או קוביוסטוס היה או אינו בקיא בחשבונות? נתן מחצה ונטל מחצה ומחצה שלם לא החזיר?!". ועל כך השיב לו יוחנן בן זכאי כי "משה רבינו גזבר נאמן היה ובקיא בחשבונות היה", ובהמשך הסביר לו כי בתקופה ההיא "מנה של קודש כפול היה", ולכן אין כל פערים בין הכסף הנאסף לבין הכסף ששימש לבניית המשכן ואביזריו (ראה: תלמוד בבלי, מסכת בכורות, דף ה, עמ' א; פירושו של ר' שמשון רפאל הירש לספר שמות, פרק לח, פסוקים כד-לא; ובסגנון מודרני למשפטנים, פורט הדבר ברשימתו של עו"ד יעקב פוטשבוצקי, ביקורת הדו"ח של משה, דף פרשת שבוע הנ"ל.

66. פרופ' נחום רקובר, בספרו שלטון החוק בישראל (ירושלים, תשמ"ט - 1989), מביא את הסיפור האמור במסגרת הפרק שכותרתו: "חשיפה לביקורת" (שם, בעמ' 89). בהמשך, אומר הוא (שם, בעמ' 90) :

"מכאן למדו בתקופה מאוחרת יותר, שכל מי שנתמנה על כספי ציבור מן הראוי שייתן דין וחשבון על מעשיו. וזה לשון הטור [יורה דעה, סימן רנז, סעיף ד] : ' גבאי צדקה הכשרים אין מדקדקין אחריהם; ומכל מקום, כדי שיהיו נקיים מה' ומישראל, טוב להם שיתנו חשבון'. ועל כך מעיר הב"ח, ר' יואל סירקיש, מנושאי הכלים של הטור: ' זה לא נמצא בפוסקים. אולי למדו ממשה רבינו עליו השלום, שנתן חשבון בנדבת המשכן, כי מי כמוהו נאמן ביתו ונתן חשבון, כדי שיהיה נקי מהשם ומישראל' ".

וכך נאמר בערוך השולחן, יורה דעה, סימן רנז, סעיף יב:

"דכדי שיהיו נקיים מה' ומישראל, טוב להם [לגבאי צדקה] ליתן חשבון. ומי לנו גדול ממשה רבינו ונתן חשבון על המשכן, ככתוב בפרשת פקודי".

67. סעיף 1 א לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, קובע כי מטרת חוק היסוד היא "להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק יסוד זה ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית (וראה גם את הנוסח הדומה בסעיף 2 לחוק יסוד: חופש העיסוק).

המסורת היהודית בדבר חובת הדיווח על ביקורת פנימית יסודה, אומנם, בפרשנות של סיפור מקראי, אך מעוגנת היא גם בקודקסים ההלכתיים - טור שולחן ערוך, שולחן ערוך, וערוך השולחן. רשאים אנו, ולמעשה, חייבים אנו, לאמץ גישה זו של המקורות של המשפט העברי, ובכך אנו מקנים למדינתנו ערכים של מדינה יהודית, בה קיימת ביקורת ותוצאותיה גלויות ומפורסמות. ראוי להזכיר כי את דו"ח הביקורת של משה, קוראים אנו מדי שנה, במסגרת פרשת השבוע, ולדברים הכלולים בו יש חשיבות רבה, מעצם הכללתם בחמשת חומשי תורה. מכאן, שבתוך עולמה של היהדות, אין לך פרסום גדול מזה לדו"ח הביקורת.

68. מכאן, שגם על פי המשפט העברי, שיש להפעילו בסוגיה שבפנינו - כמו בכל שאלה משפטית - כחלק מערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית, הגענו לאותה תוצאה, שהיא: היענות לעותרת וחיוב המשיב למסור לעיונה את דו"חות הביקורת הפנימיים של המבקר הפנימי של משרד התחבורה.

69. מאחר והמשיב העלה טענות פרטניות בדבר קיום חריגים לחובת גילוי זה, על פי סעיפים קטנים של סעיף 9 לחוק חופש המידע (הסעיף במלואו הובא לעיל בפיסקה 28), נעיין עתה בטענות אלה של המשיב, בתגובת העותרת, ונציג את עמדתנו.

החריג של סעיף 9 (ב) (1) לחוק חופש המידע

70. הטענה הראשונה, במסגרת חוק חופש המידע, של המשיב, הפוטר אותו מחובת הגילוי של הדו"ח לעותרת, הוא סעיף 9 (ב) (1) לחוק, אשר על פיו "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה".

71. לטענת המשיב, ביקורת הפנים אשר תדע מראש כי היא תפורסם, תביא לפגיעה במעמדו של המבקר הפנימי, באופן שיימנע ממנו לקיים את תפקידו (ראה סעיפים 35-30 לכתב התשובה של המשיב).

העותרת חולקת על כך מכל וכל, ורואה בחופש המידע כערך המתגבר על החשש האמור.

72. מקובלת עליי גישתו של פרופ' זאב סגל כי המבחן לקיומו של החריג המופיע בסעיף 9 (ב) (1) לחוק חופש המידע, הוא זה: "הראות החוק מצדיקה חיסוי מידע, רק כאשר גילויו עלול 'לשבש' את פעולת הרשות. פרשנותה, נוכח תכלית החוק להביא לחשיפת פעולת הרשויות הציבוריות, צריכה להיות כזו שרק סכנה בדרגת וודאות גבוהה לשיבוש חמור ורציני תוכל להצדיק אי גילוי" (סגל, שם, בעמ' 199).

פרופ' ברק, בהרצאתו על ספרו הנ"ל של סגל (ראה פיסקה 26 לעיל), מתייחס למבחן האמור, ועמדתו היא כי "על רקע תכליתו של החוק, רק שיבוש קשה, רציני וחמור אשר הסתברות התרחשותו היא וודאות קרובה, מאפשר מניעת מידע" (שם, בעמ' 10).

73. בפסיקת בתי המשפט המחוזיים מצאנו גישה דומה, כאשר במקרה אחד מתבסס בית המשפט הן על ספרו של פרופ' סגל והן על הרצאתו של השופט ברק (ראה: ה"פ (ת"א) 200871/98 עמותה ישראלית למאבק בתקיפה פסיכיאטרית נ' מדינת ישראל - משרד הבריאות, מפי השופט ע' אזר, עמ' 6-5 לא פורסם, הובא כנספח 7 לעמדת העותרת), ובמקרה שני הבסיס היה ספרו של סגל בלבד (ראה: ה"פ (נצרת) 110/00 אנדראוס זוהיר נ' המוסד לביטוח לאומי תק-מח 2001 (3), 122 בפיסקה 22, מפי השופט נ' ממן).

74. יישום מבחן זה יביאנו למסקנה כי אין כל חשש, בדרגת וודאות גבוהה, לשיבוש פעולת הרשות הציבורית, אם יפורסם דו"ח הביקורת הפנימית. ראוי לציין כי ב"כ המדינה, עו"ד נחמה ברוק - שקי, מתבססת בעניין זה על מאמר של פרופ' פרידברג (שקטע נרחב מדבריו הובא בסעיף 34 לכתב התשובה), אך זה האחרון דווקא היה בעד פרסום דוחות מבקר פנימיים והיה אחד החתומים על ההצעה לפרסם דוחות אלה (ראה פיסקה 54 לעיל).

75. בעיני המשיב, עצם פרסום דו"ח הביקורת הפנימית משמעו הפרת יחסי האמון שבין המבקר הפנימי לממונה עליו (סעיף 36 לכתב התשובה).

אינני רואה כל פגיעה באמון, אם יהיה ידוע שהדין מחייב את פרסום דו"ח הביקורת הפנימית. כפי שלא נפגע האמון בין ראש העיר למבקר העירייה, כאשר מראש יודעים המבקר והמבוקר כי הדו"ח יפורסם, כך אינני רואה בסיס לחשש של המשיב, כאשר, בכל מקרה, גם אם חשש זה קיים, הרי הוא רחוק, ולבטח אינו עונה למבחן של הוודאות הקרובה.

76. הטענה השלישית של המשיב, במסגרת הכותרת של חשש לתפקוד תקין של הרשות הציבורית, היא כי שיתוף הפעולה של העובדים עם המבקר הפנימי ייפגע, שכן אלו יידעו מראש שהדו"ח יפורסם (סעיף 37 לכתב התשובה).

קשה לי להשלים עם הנחה זו של המשיב. סבור אני כי כל עובד, בחזקת אדם ישר הוא, אשר רוצה בשיפור המערכת המנהלית, ועל כן ישתף פעולה עם כל גורם במערכת, בין אם זו רשות ממונה, מבקר פנים, או מבקר המדינה. מאחר ואין חולק כי בפועל עובדי המדינה במשך יובל שנים משתפים פעולה עם מבקר המדינה ואינם חוששים למסור לו מידע, לא נראה לי החשש של המשיב פן דווקא למבקר הפנימי לא ימסרו עובדי המדינה את המידע הדרוש לביקורתו, ויסכלו בכך את פעולות הביקורת הפנימית.

לפיכך, גם טענת הגנה זו - נדחית.

77. טענת המשנה האחרונה, מפי המשיב, במסגרת סעיף 9 (ב) (1) לחוק חופש המידע, היא זו: אם יידע המבקר הפנימי שדוחותיו צפויים להתפרסם, ישפיע הדבר על אופן כתיבת הדו"ח וכך תסוכל מטרתו (סעיף 38 לכתב התשובה).

גם טענה זו אינה מקובלת עליי. חזקה על מבקר פנימי כי ינסח את הדו"ח כך שהוא ראוי לפרסום לציבור, כפי שעושים זאת מבקר המדינה והמבקרים של העיריות. אם יש חשש בדבר פרסום שמות, כי אז ניתן שלא לפרסמם, במסגרת הגילוי על פי חוק חופש המידע, כאמור בסעיף 11 לחוק.

78. המסקנה העולה מפרק זה היא כי אין בכוחו החריג האמור בסעיף 9 (ב)(1) לחוק חופש המידע כדי להוות מכשול בפני זכותה של העותרת לעיין בדו"ח המבקר הפנימי של משרד התחבורה, זכות שמקורה בכלל הבסיסי הקבוע בסעיף 1 לחוק חופש המידע.

החריג של סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע

79. טענה נוספת בפי המשיב היא כי דוחות מבקר הפנים הם בגדר מידע שאין חובה למוסרו, על פי סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, אשר קובע כי את המידע הבא אין חובה למוסרו: "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין". לטענת המשיב (סעיפים 52-50 לכתב התשובה), אופיו של מבקר הפנים ודוחותיו הם בגדר דיונים פנימיים, שכן מטרת הסעיף היא להגן על קיומו של דיון פתוח חופשי ומלא בין עובדי הציבור, ואילו גילוי דו"ח המבקר הפנימי, שהוא בגדר מנגנון פנימי של הרשות הציבורית, יסכל את אותה פתיחות ויפגע בתפקידו של מבקר הפנים. וכך מסכמת ב"כ המשיב את טענותיה בעניין זה: "ההגנה על קיומה של ביקורת פנימית היא יעילה ואמיצה, היא חיונית, ומעוגנת גם בסעיף 9(ב)(4) לחוק".

העותרת חולקת על גישה זו וסבורה כי גם במקרה זה זכות הציבור לדעת וחובת הרשות לפעול על פי חוק חופש המידע, מתגברת על אותו חריג.

80. גם לעניין זה ניתן למצוא תשובה, ראשונית, בדעתו של פרופ' זאב סגל. כאשר הוא מתייחס לשאלה כיצד לפרש את סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, הוא בוחר בדרך הבאה, שנראית לי (סגל, שם, בעמ' 202):

"סעיף 9(ב)(4) מתייחס, כאמור, למכלול רחב של מידע פנימי שהרשות הציבורית רשאית שלא לגלותו. עם זאת, צריכה רשות להפעיל את סמכותה בסבירות ובמיידיות, תוך התחשבות בזכות הציבור לדעת, שהיא 'זכות המסגרת' לחוק בכללותו. הסעיף עצמו משקף, לעיתים ניסיון למצוא 'שביל זהב' בין שקיפות לגילוי. כך הסמכות לחיסוי מידע חלה על 'דברים שנאמרו במסגרת התחקיר הפנימי'. מניסוח זה עולה ברור שאין סמכות החיסוי חלה על דו"ח התחקיר עצמו. כך לא ניתן מכוח הסעיף להימנע מלגלות בפומבי את עיקרי הממצאים והמסקנות, האמורים לשקף את תוכנו של תחקיר פנימי שערכה רשות ציבורית. פרסומו של דו"ח, המשקף את עיקרו של תחקיר פנימי, צריך להיות מקיף כך שלא ייעדרו ממנו עיקרי הדברים שנאמרו במסגרת התחקיר, אפילו לא הדברים כולם. אחרת, לא תיושם כוונת חוק חופש המידע, שנמנע מלהתיר לרשות ציבורית שלא לפרסם תחקיר פנימי שעשתה".

81. על פי מבחן זה, שאומץ בפסיקה, בעיקרו, מצאנו לפחות שלושה מקרים שבהם בית המשפט המחוזי בירושלים התיר גילוי גם של מידע אשר המשיב טען כי הוא בגדר התייעצויות פנימיות. נעיין, קמעא, בפסקי דין אלה.

82. המקרה הראשון הוא פסק דינה של סגן הנשיא, כב' השופטת מוסיה ארד בעת"מ 295/01 הוצאת עתון הארץ בע"מ נ' הממונה על חופש המידע במשרד הבריאות. באותה פרשה נענתה בקשת העותרת והמשיב חויב לגלות את הדיונים הפנימיים של הועדה הציבורית הקובעת את סל התרופות. בית המשפט מסביר באותו פסק דין את חשיבות המידע לציבור וכי אין במסירת דו"ח על הדיונים הפנימיים כדי לפגוע בזכות הציבור לדעת. גם החשש שהעלו המשיבים בפרשה האמורה בדבר הנזקים העלולים להיגרם כתוצאה מחשיפת המידע, כונו על ידי בית המשפט בביטוי "נזקים אלה היו בעיקרן ספקולטיביות". בית המשפט הוסיף וציין כי: "אפילו עלולה מסירת המידע לפגוע במידה זו או אחרת בנכונות חברי הועדה להציג בחופשיות את דעתם, בעניין שלפנינו גובר האינטרס הציבורי בגילוי המידע והוא עדיף על הטעמים שהביאו להחלטת המשיבים לדחיית הבקשה".

אין ספק בעיני, שאם קבע בית המשפט כי במקרה של ועדה ציבורית העוסקת בקביעת סל התרופות, זכות הציבור לדעת מתגברת על השיקול של ניהול דיונים פנימיים בתוך הרשות הציבורית, לא פחות מכך זכאי הציבור לדעת מהם תוצאות אותו דו"ח פנימי של מבקר הפנימי של משרד התחבורה בדבר תאונות אוויריות, נושא היכול להשפיע על כל אחד ואחד מאיתנו.

83. באחרונה ניתנו על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים שני פסקי דין נוספים בסוגיית חופש המידע, אשר הובאו על ידי העותרת, וב"כ המשיב לא התייחסה אליהם, על אף שניתנה לה הזדמנות לכך.

במקרה הראשון, קבעה כב' השופטת יהודית צור בעת"מ 717/02, רגב נ' יד ושם רשות הזכרון לשואה ולגבורה (לא פורסם) כי העותרים זכאים לעיין במסמכים הפנימיים ובפרוטוקולים של הועדות השונות העוסקות בקביעה מיהו "חסיד אומות העולם". בית המשפט הסביר כי יש חשיבות ציבורית להחלטות אלה, ולכן זכות הציבור לדעת מה היו השיקולים של חברי אותם ועדות.

84. במקרה אחר - עת"מ 924/02 , הוצאת עתון הארץ בע"מ נ' המועצה להשכלה גבוהה, קבע כב' השופט בעז אוקון כי העותרת זכאית לעיין בפרוטוקולים של הועדות השונות של המועצה להשכלה גבוהה, שכן מדובר בגוף הקובע את דרך חלוקת תקציב של מגזר חשוב - אוניברסיטאות ומוסדות להשכלה גבוהה אחרים בישראל.

85. בשלושת המקרים היתה התייחסות לסוגיית פרסום השמות של הדוברים באותו פורום. השופטת ארד בפרשת הועדה הציבורית בדבר סל התרופות (עת"מ 295/01; פיסקה 82 לעיל) קבעה ששמות הדוברים יימחקו ככל שמדובר בפרוטוקולים בעבר, אך לגבי העתיד, השמות לא יימחקו. השופטת צור בעניין הועדות ביד ושם (פיסקה 83 לעיל) קבעה כי חובת חברי הועדה, כנאמני הציבור, היא להביע את עמדתם, ועל כן, שמותיהם לא יימחקו.

דרך ביניים נקט השופט אוקון בפרשת המועצה להשכלה גבוהה (פיסקה 84 לעיל), כאשר הורה למשיבות לגלות את כל החומר, אך איפשר למשיבות לפנות לבית המשפט לבקש להשמיט שמות של דוברים מסוימים, תוך מתן הסבר מדוע יש לעשות כן. כפי שנראה להלן (פיסקה 107), אנהג בדרך זו.

86. סבור אני כי שלושת פסקי הדין האמורים משקפים את הדרך הנאותה והראויה. אם גוף שכל עיסוקו הוא גיבוש המלצות פנימיות בתוך הרשות השלטונית, חייב על פי חוק חופש המידע למסור את תוכן דיוניו, ולעיתים גם את שמות הדוברים, כי אז בקל וחומר יש לעשות כן ביחס לדו"ח של מבקר פנים.

87. אכן, יש מקרים בהם באופן ברור וחד משמעי מטרת הדיונים הפנימיים היא להתכונן להליך משפטי או לצורך הצגת עמדה כלפי חוץ, ולכן במסגרת ההתייעצות הראשונית יש לשמור את הדברים בסוד, כדי שהרשות תוכל לתכנן צעדיה, ואף זאת לטובת הציבור. במקרה כזה, מוצדקת הגישה של החיסיון מכוח סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, כפי שהדבר בא לידי ביטוי עוד בעמדת בית המשפט העליון בפסק דין שניתן בפרשת אלברישי (ראה פיסקה 61 לעיל), עוד לפני שנחקק חוק חופש המידע. אך לדברים יש משקל ומשמעות גם כיום, לאחר חקיקת חוק חופש המידע, שכן מדובר בעניין שבו הערך החשוב של התייעצות לצורך דיון משפטי מתגבר על חוק חופש המידע.

88. ברם, כאשר מדובר בהתייעצות פנימית, כללית, ללא הכנה להליך משפטי, מן ראוי כי הרשות תפעל על פי הדברים הבאים שכתב פרופ' סגל ( שם, בעמ' 208):

"גילוי מידע פנימי, מהווה, לא אחת תנאי-בלעדיו-אין לבקרה ממשית ומושכלת על פעולת הרשויות ולמניעת פעולות המנוגדות לסדרי מינהל תקין, המפירות את חובת הנאמנות של נושאי תפקידים ציבוריים כלפי הציבור. הכרה בחשיבות חשיפת מידע ציבורי להשבחת פעולות הרשויות ולמניעת שחיתות, חייבת לעמוד בבסיס גישה שיפוטית שלא תמהר להכיר בסבירות החלטתה של רשות ציבורית שלא לגלות מידע. הטיעון בדבר היות המידע בעל אופי 'פנימי' המתבסס על הצורך בחופש הבעת העמדה בדיוניה הפנימיים של הרשות, יכול לחסות על טעמים שדבר אין להם עם האינטרס הציבורי. שקיפות פעולת הרשויות הציבוריות היא, בעיקרו של דבר, מחסום בעל חשיבות חיונית למניעת השחתתו של הכוח הציבורי".

89. מכאן שגם קו הגנה זה של המשיב, לפיו רשאי הוא שלא לגלות את הדוחות הפנימיים של המבקר הפנימי מכוח סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, אינו עומד לו. לפיכך, הגעתי למסקנה כי אף בנקודה זו צודקת העותרת.

הסמכות לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע

90. גם אם טעיתי בכל אשר אמרתי עד כה, עדיין, חייב אני, על פי הוראות סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, לבחון האם בית משפט, "רשאי להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו, בתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, בלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין".

91. בית המשפט, בפועלו על פי סעיף 17(ד) לחוק הנ"ל, פועל כמעין רשות ציבורית, בסמכות מקורית, ולא רק כערכאה המפעילה ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות. בעניין זה, המחוקק העניק לבית המשפט ולא רק לרשות הציבורית את הזכות והחובה לאזן בין האינטרסים השונים (ראה גם פיסקה 32 לעיל). במסגרת נוסחת האיזון, קבע המחוקק כי בית המשפט עצמו יכול לקבוע כי כאשר העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה; גם אם למשיב עומדת אחת מהטענות האמורות בסעיף 9 לחוק, רשאי בית המשפט להורות על הגילוי.

92. לאור דבריי לעיל ולאור שיקולים שהוצגו בהרחבה בפסק דין זה, נראה לי כי גם אם הייתי מקבל את אחת הטענות הפרטניות של המשיב בדבר תחולתם של סעיף 9(ב)(1) או סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, גם אז מכוח סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע הייתי קובע כי העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה .

כבר חזרתי ואמרתי כי, בעיני, ביקורת ראויה לפרסום, וזה חלק ניכר מכוחה ועוצמתה. לא מצאתי בסיס להבדיל בין ביקורת של מבקר המדינה המתפרסמת בספרים מסודרים מדי שנה או בביקורת של מבקר העיריה, אשר אף היא מפורסמת (ראה: בג"צ אלוני הנ"ל), לבין ביקורת של מבקר פנימי, שלדעת המשיב ראויה להיות חסויה. לדעתי, גם מקומה של ביקורתו של מבקר הפנים הוא חשיפה לעין השמש.

93. סעיף 17(ד) סיפא לחוק חופש המידע קובע כי בית המשפט מוגבל, בנוסף לאיזון האמור, בתנאי האמור בסיפא של אותו סעיף - "ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין". המשיב טוען כי סעיף 9(ה) לחוק הביקורת הפנימית (הובא לעיל בפיסקה 39), אוסר על גילוי המידע (גם הממונה על חופש המידע במשרד התחבורה טען טענה זו במכתבו לעותרת - ראה פיסקה 12 לעיל - אם כי שם כתב בטעות כי הסעיף הוא 9(ח), במקום 9(ה)).

אינני סבור כך. אומנם סעיף 9(ה) לחוק הביקורת קובע כי המבקר חייב לשמור בסוד כל מסמך שהגיע אליו עקב תפקידו, אך בהמשך אותו סעיף, בסופו, מופיע החריג - "זולת אם הגילוי נחוץ למילוי תפקידו כנדרש בחוק או אם הגילוי נדרש על פי כל דין". מאחר והגענו למסקנה כי על פי חוק חופש המידע לא רק שמבקר הפנים רשאי אלא אף חייב לגלות את אותו דו"ח פנימי שהכין, כי אז מכוח סעיף 9(ה) סיפא לחוק הביקורת, חובה עליו לגלות את הדו"ח, ולא יוכל לטעון לחיסיון מכוח סעיף 9(ה) רישא לאותו חוק. מכאן, כי גם אותה מיגבלה, המופיעה בסעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, מפנה אותנו, מבחינה פרשנית לסעיף 9(ה) לחוק הביקורת, ואז מגיעים אנו לאותה תוצאה, דהיינו: קיימת חובת גילוי דוחות ביקורת פנימית, ועל פי האיזון האמור בסעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, כפי שהסברתי לעיל, האינטרס הציבורי לגלות את הדו"ח הפנימי מתגבר על אינטרסים אחרים.

94. מסקנתי זו כי מכוח סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, רשאי - ואליבא דאמת חייב - בית המשפט להורות על מתן המידע הכלול בדו"ח הביקורת, לעותרת, מסקנה זו חלה ביחס לכל דו"ח של מבקר פנימי, הפועל על פי חוק הביקורת. במקרה שלפנינו, יש טעם נוסף להפעלת סמכות בית המשפט על פי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע. כזכור, עוסק הדו"ח של המבקר הפנימי במחלקה לתאונות ותקריות לכלי טיס, אשר מטרתה, על פי הקבוע בתקנות הוא ליתן המלצות לשיפור רמת בטיחות הטיסה ומניעת תאונות ותקריות בעתיד (ראה נוסח תקנה 2 לתקנות הטיס שהובאה לעיל בפיסקה 4). סעיף 10 לחוק חופש המידע קובע כי אחד משיקולי הרשות הציבורית הוא האם יש עניין ציבורי בגילוי המידע מטעמים של בטיחות הציבור (ראה: הנוסח המלא של הסעיף כפי שהובא לעיל בפיסקה 29). לא יכולה להיות מחלוקת כי דו"ח ביקורת פנימית המתייחס לגוף החוקר את תאונות הטיס, בהם כבר מתו ונפצעו רבים, מהווה דוגמא בולטת לכך שיש עניין לציבור בגילוי הדו"ח הנוגע לבטיחות הציבור. אם המשיב לא שקל שיקול כזה, בעוצמה הדרושה, רשאי לעשות כן בית המשפט על פי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, ולהורות על גילוי המידע, דהיינו: קבלת העתירה.

פסיקה רלוונטית

95. לאחר דיון בעקרונות שתוארו לעיל וליבון טענות העותרת והמשיב, מן הראוי להפנות את תשומת הלב לכך שנושא דומה עלה בפני בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופט נ' ממן) בה"פ (נצרת) 11/00, אנדריוס זוהיר נ' המוסד לביטוח לאומי, (תק-תק) מח, 2001(3), 1122). באותה פרשה נידונה השאלה האם זכאי העותר, עורך עיתון, לקבל לעיונו דו"ח ביקורת פנימית שנערך במוסד ביטוח לאומי בסניף נצרת. בפסק דין ארוך ומנומק קובע בית המשפטי, במסגרת האיזונים הרלבנטיים ולאחר שנתן משקל רב לזכות הציבור לדעת, כי העתירה מתקבלת, בכך שרוב הדוחות המוזכרים באותו פסק דין יפורסמו ויימסרו לעותר, וכי ביחס לדוחות אחרים, יימחקו שמות של מעורבים (מבוטחים, רופאים, עדים ומעבידים), אך לא יושמטו שמות שלושת העובדים המעורבים. וביחס לקרוביהם, אשר נקבע באותם דוחות ביקורת כי הם זכו להעדפה על ידי אותם עובדים, יוזכרו אותם קרובים על פי דרגה ראשונה או דרגה שנייה של קירבה, בלי הזכרת שמם. כמו כן, לא יוזכרו שמותיהם של מוסרי המידע. גם המלצות המשיב שם, יישארו בעינם ולא יושמטו, וימסרו לעותר דשם.

העותרת לפנינו, ביקשה כי בית משפט זה יפעל בדרך דומה.

96. ב"כ המשיב טענה (סעיף 67 לכתב התשובה) כי אין מקום להתבסס על פסק דין זה, מכמה טעמים. אתייחס לטעמים אלה עתה, יחד עם תגובתי אליהם.

תחילה, טוענת ב"כ המשיב כי פסק דין זה אינו בבחינת תקדים המחייב את בית משפט זה, שכן ניתן על ידי בית המשפט המחוזי.

אכן, בעיקרון צודקת ב"כ המשיב כי אין הלכת תקדים מחייב בין בתי המשפט המחוזיים, בינם לבין עצמם. אך יש לזכור כי חלק מהתרבות האנושית הינה צירוף ידע שנכתב על ידי אנשים שונים. העובדה שכב' השופט ממן יושב בבית המשפט המחוזי בנצרת אינה גורעת מתוקף דבריו. אומנם מבחינה נורמטיבית בית משפט מחוזי בעיר אחת או אפילו באותה עיר אינו כפוף לבית משפט מחוזי אחר, אך דברים שנכתבו תוך הפעלת שיקול דעת ומאמץ אינטלקטואלי, אינם ראויים למחיקה, כלא היו. כל מהות ההליך השיפוטי והפסיקה מבוססת על כך שפסקי דין מפורסמים - וכיום בשפע רב יותר עקב השימוש במחשבים ובמאגרי מידע כמו: תקדין, דינים, פדאור - ולכן יהיה זה ביזבוז זמן ועצימת עיניים שלא להתייחס לפסיקה קיימת. לפיכך, קראתי בעיון את פסק דינו של השופט ממן, וקיבלתי, בעיקרו, את גישתו, שחלקה באה לידי ביטוי בפסק דיני, אם כי בדגשים אחרים ואולי בנקודת מבט קמעא שונה. התוצאה, כפי שנקבעה שם, מקובלת עלי, והיא זהה, פחות או יותר, לתוצאה שתינתן בסיום פסק דין זה.

97. הנימוק השני המופיע בדברי ב"כ המשיב הוא כי באותה פרשה טרם הסתיימה בדיקת פרטנית והסקת המסקנות, ולכן הגשת העתירה דשם היא זו שהביאה את המשיב שם לעריכת בדק בית, בעוד שבמקרה שלפנינו, לטענת המשיב, פעל משרד התחבורה בעקבות הדוחות עוד טרם הוגשה העתירה.

אינני סבור כי הבדל זה, גם אם הוא קיים, יש לו משמעות לצורך הכרעה בסוגיית הפרסום, על פי חוק חופש המידע. העובדה שגוף מסוים קיבל את דו"ח הביקורת הפנימי ופעל על פיו, או שלא פעל על פיו, אינה גורעת מזכות הציבור לעיין באותו דו"ח. מובן מאליו שאם נכתב מאמר בעיתון או מופיעה תוכנית בטלוויזיה, ראוי כי אותו עיתונאי ימסור לציבור לא רק את האמור בדו"ח הביקורת הפנימית אלא גם האם הגוף המבוקר פעל על פיו ושיפר את המינהל הציבורי. אך אין בין חובת העיתונאי לדווח דיווח מלא לבין זכות העיון בדו"ח הביקורת הפנימית ולא כלום. אלה שתי מערכות נפרדות, שעל כל אחת חלה מערכת דינים נפרדת: הראשונה, העוסקת בזכות העיון, חוסה במסגרת חוק חופש המידע, וזה נשוא המשפט שלפנינו, בעוד המערכת השנייה עוסקת בדיני העיתונאות ודיני לשון הרע וזכות התגובה של מי שנכתב עליו המאמר או מי שעלול להיפגע מתוכן המאמר.

98. יש לזכור כי המשיב בפרשת אנדריוס זוהיר הנ"ל, לא הגיש ערעור לבית המשפט העליון (לפחות לא נמסר לי על כך). לפיכך, מן הראוי היה כי המינהל הציבורי יפעל על פי פסק דין זה מנצרת, ולמצער, לא היה מקום לחשות ולהמתין שהמשיב יעלה טענות ביחס לפרשה זו, ורק להגיב על כך בתשובה. לכך יש משמעות לעניין חיוב הוצאות ושכר טרחת עו"ד, נושא שנדון בו עתה.

הוצאות ושכר טרחת עו"ד

99. מדיניות שיפוטית ראויה היא לחייב את הצד שהפסיד במשפט לשלם לצד הזוכה את מלוא הוצאותיו ושכר טרחת עורך דינו, לבל יצא, בסופו של יום, מקופח כלכלית, גם אם זכה בתיק לגופו (ראה מש"כ בעת"מ 604/02 (י-ם) יעדים תיור בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד החינוך, מרכז ההסברה, פ"מ, מינהליים, תשס"ב, 495, בעמ' 527-525).

100. לתוצאה מדוייקת כזו ניתן להגיע אם ב"כ העותרת היה מודיע מראש מהו שכר הטרחה שהוסכם בינו לבין העותרת, כפי שהמליץ נשיא בית המשפט העליון (ראה הודעת הנוהל שפורסמה בפ"ד נא(1), 1). דא עקא, מידע כזה לא נמסר לי, ולכן אפסוק שכר טרחת עו"ד על פי הערכה כללית, בהתחשב במאמץ שהושקע על ידי העותרת ובהתנהגות המשיב, אשר לא פעל על פי פרשת אנדריוס זוהר הנ"ל.

101. כמו כן אתחשב בכך שאף בהצעת החוק נאמר כי "קשה לשרש את נטיית הרשויות לראות במידע נכס שלהם ולא נכס המוחזק בנאמנות על ידיהם עבור הציבור ומטעמו" (הובא לעיל בפיסקה 25). חיוב שכר טרחה הולם יהווה מורה דרך נוסף למינהל לפעול על פי חוק חופש המידע.

102. יש לזכור כי העתירה התייחסה - במקורה - לשלושה מסמכים, אשר אחד מהם נמסר לעותרת בעקבות הדיון הראשוני (ראה פיסקה 16 לעיל). גם לכך יש משקל בקביעת גובה שכר הטרחה.

103. אשר להוצאות - העותרת זכאית לקבלם חזרה, כמו בכל תיק שבו זוכה מי שפונה (תובע או עותר) לבית המשפט.

סיום

104. העתירה - מתקבלת.

105. המשיב ימסור לעותרת את הדו"ח של מבקר הפנים העוסק במחלקת חקירות תאונות ותקריות אויר, מהטעמים שפורטו לעיל.

106. המשיב ימסור לעותרת את הדו"ח הנוגע לאגף היחסים הבינלאומיים במינהל התעופה האזרחית. לעניין מסמך זה, הטעם היחיד להתנגדות המשיב היה כי לדעת המשיב דו"ח זה אינו קשור לתאונות אויריות ולכן העותרת אינה זקוקה לו.

ברור, על פני הדברים, כי שיקול זה אינו מן השיקולים שרשאי המשיב לשקול, וכל עוד אין מניעה על פי חוק חופש המידע למסור את הדו"ח לעותרת - וכל מניעה כזו לא הוצגה - חייב המשיב למוסרו לעותרת, וכך אני מורה.

107. אם לדעת המשיב, יש בדוחות שעליו למסור לעותרת על פי האמור בפיסקאות 105 ו-106 לעיל, שמות של מי שעלול להיפגע, כי אז ימסור המשיב את הדוחות לעותרת תוך 10 הימים האמורים עם השמטת השמות או מחיקתם, ובמקביל יגיש המשיב בקשה לבית המשפט למחיקת אותם שמות, תוך מתן הנמקה ביחס לכל שם ושם (ויצרף את הדו"ח המתאים לבקשה). ב"כ העותרת יגיב על הבקשה תוך 15 יום, ואז אחליט האם יש מקום לדיון נוסף או שאתן החלטה על בסיס הבקשה והתשובה. למותר לציין כי אם יגיעו ב"כ הצדדים להבנות ביניהם, על פי העקרונות של פסק דין זה - כן ייטב.

108. אני מחייב את המשיב לשלם לעותרת את ההוצאות (אגרות) ששילמה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום ששילמה אותם בגזברות בית המשפט ועד ליום התשלום בפועל.

109. אני מחייב את המשיב לשלם לעותרת שכר טרחת עו"ד בסך של 20,000 ש"ח (עשרים אלף שקלים חדשים), בתוספת מע"מ כדין ובצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום פסק דין זה ועד ליום התשלום בפועל.

110. המזכירות תשלח העתק פסק דין זה לב"כ הצדדים וכן ללשכת המבקרים הפנימיים.

ניתנה היום כ"ט באייר, תשס"ד (20 במאי 2004) בהעדר הצדדים.